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为资本清场:中国圈地运动赶超英国(上)

2015-3-10 16:38

原作者: 张玉林 来自: 三农中国
【摘要】1990年代以来席卷中国的征地拆迁浪潮,实质上是一场史无前例的大清场运动。从开发区建设到城市的扩张,从“撤村并居”到“土地整理”,都以消灭农村、驱逐小农为归结:迄今已经吞噬了8300多万亩耕地、清除了至少140万个自然村和1亿2700多万小农。这场运动尚未结束,但是就已知的结果来看,它很快就达到了“英国的一切剥夺方法的顶点”,比英国的圈地运动更为暴烈和迅猛。而从推动大清场的综合动力来看,它不同于“农业革命”的技术需求,也超越了“原始积累”的初始需要,包含着由极端的发展主义催生的“贱农主义”和城市信仰,因此也表现为又一场文化意义上的“大革命”。这场革命不仅使中国社会充满了暴戾之气,也具有显著的反自然的特征。

 



一、作为总体性认识的“大清场”

  大清场是二十多年来中国乡村的主题,或许也是整个中国的主题。这样说并不否认“改革”这个公认的主题。如果注意到已被绝对化了的改革实际上具有改善和改恶两种结果,那么就会发现,大清场与改革是并行不悖的,而且经常借用改革的名义。
  “清场”被《现代汉语词典》(第3版)解释为“对某一场所进行清理”,被“互动百科”描述为“把所有不该在的人撵走”。扩展开来,它应该包含“清”字开头的多个同义词和近义词,比如清理、清扫、清除,以及清洗、清缴和清剿。作为兼指实体和比喻的描述性概念,本文中的大清场是指“大量地征占土地并清除其上的房屋和居民的运动”。
  是的,它是指数以亿计的城乡居民已经或正在遭遇的征地—拆迁运动,本文具体针对的是乡村的征地—拆迁。贯穿这场运动的,有多种名目的园区建设,城市化和农村城市化,由“撤村并居”、“三集中”甚至“新农村建设”构成的“农民集中居住”,以及看似技术性的“土地整理”和“城乡建设用地增减挂钩”,还有以“土地流转”的名义对中国农业的资本主义改造。所有这些局部或全国性的政策或工程,都要么指向同一个目的,要么演化为相同的结果:征占一片土地,清除那里的村庄和农民。
  既然如此,它必然令人想到另一个相似的概念及其代表的重大历史事件:英国的圈地运动(Enclosure movement)[①]。两者之间有明显区别吗?概而言之,大清场是圈地运动的极端形态。所谓极端形态,也就是卡尔·马克思在《资本论》第一卷阐述的,不列颠的权势者对农民土地的“最后一次大规模剥夺”,也即“清扫领地”(Clearing of Estates)或“清洗”(Clearances)。它发生在19世纪早期,“是英国的一切剥夺方法的顶点”(马克思,2004:837)。若从15世纪后期圈地运动肇始算起,英国达到这一顶点用了三百多年,而中国在其征地—拆迁运动滥觞的第二个十年,也即迈进21世纪的门槛之后,就进化到了这一阶段。这种快速赶超的能力,既足以让英国当年的圈地者们自叹弗如,也提醒我们注意中国版圈地运动的更加强势。
  当然,在最近的十多年间,中国学术界关于征地—拆迁和失地农民的研究所在多有。但绝大多数文献具有问题—原因—对策的三段论风貌,并以简单粗糙形成了中国式的对策研究的特征。其中的比较认真者,也通常跳不出政策话语的窠臼:紧跟政策话语“就事论事”,缺少距离和距离意识,看不到实质和方向,也看不到整体和联系。因此,征地—拆迁问题的实质——“人民政府”与它的人民,以及强势集团与弱势群体围绕土地这一“核心利益”的激烈争夺,或者说掠夺与反掠夺——没有被切实地理解,它的驱逐和清场的性质也被有意无意地模糊。相应地,为了避免刺激,只有极少数人使用或加引号地使用“圈地运动”或“圈地”来加以分析。
  在少数直面中国的圈地运动的研究中,温铁军等人视之为地方政府的“资本原始积累”(对应于改革前30年中央政府的资本原始积累),并考察了改革以来的财政体制变化、经济波动和宏观调控政策如何促使县乡政府实现这种积累、形成三轮各具特征的圈地高潮:以地兴企、以地生财、以地套现(温铁军,朱守银,1996;杨帅,温铁军,2010)。何清涟则回顾了它初期的状况,认为它属于个人的“资本原始积累”,并影响了中国的社会心理(何清涟,1998;何清涟,张祥平,2000)。在这些颇有启迪的研究之外,叶敬忠、王德福、孙新华等人也分别围绕“城乡建设用地增减挂钩”和“土地流转”等问题进行了分析(叶敬忠,孟英华,2012;王德福,桂华,2011;孙新华,2013),指出了其中存在的与本文主题相关的驱逐或排斥的问题。但总起来看,由于研究时段和领域的客观限定,尚未涉足的问题多于已被关注的问题,而已有的分析也存在着需要商榷和强化的余地。
  有鉴于此,以清场为主线,对二十多年来的征地—拆迁运动进行系统研究实属必要。虽然大清场仍在进行中[②],也许要到“完全实现”城市化和工业化才能结束,但是它本身(而非与英国相比)延续的时间已经足够漫长,规模已经过于庞大,许多特征和后果也已经浮现,也因此可以进行初步的清算。作为清算的第一步,本文带有破题和论纲的性质,它将围绕四个部分展开。
  首先,结合宏观政策演变和一些代表性的研究,简要回顾大清场的历程及主要特征,并揭示推动其演变、塑造其特征的综合动力。其次,依据大量的官方统计资料(主要是国家统计局、国土资源部、建设部的相关统计年鉴和统计公报)和一些官方背景人士披露的重要信息,对它的阶段性后果进行谨慎推算,包括截至2013年的圈占耕地面积,造成的失地农民数量,以及消失或消灭了的自然村的数量。第三,借助于大量的新闻报道资料(我所初步汇总的“分省区征地—拆迁问题典型案例”已接近1000个),对大清场运动的强制性和暴力状况进行描述,并解释其若干重要细节所蕴含的意义。最后,把它与英国的圈地运动进行比较,寻找两者的共同点和重要差异,以进一步显示它的独特性。

二、圈地运动的历程和动力

  关于中国的圈地运动的兴起时间,目前尚无定论。温铁军认为,它始于1980年代前期乡镇企业对土地的大量占用,并随着城市基本建设的加速而加剧,到1984—1986年出现第一轮占地高潮,随后因通胀危机和基建规模压缩而降低,1992年则出现了第二轮高潮(温铁军,朱守银,1996)。何清涟认为它始于1987年,《土地管理法》的出台使土地在行政划拨外可以有偿出让,土地“价值”的发现促使一些先行者圈地,并于1992—1993年达到顶峰(何清涟,1998:50-52)。叶剑平在认同这一看法的基础上,认为1998年形成了第二次高潮,并直接蔓延为2003年的第三次高潮(袁一泓,2003)。
  本文认为,作为农村内生的集体所有制企业,乡镇企业的占地并非征地或集体土地的国有化,也并不以排斥、驱逐农民为目的和归结,它的大量占地只具有浪费的性质,而不是清场性质的圈地。至于《土地管理法》带动的土地有偿出让,在最初的数年间仅是零星的,还不足以称为“圈地运动”。清场性质的圈地运动真正开始于20世纪90年代初的开发区热潮,主要由1992年的“南巡讲话”掀起的第二次改革开放浪潮所催生,而当年执政党提出的“社会主义市场经济体制”赋予它以制度特征,随后则不断有新的政策因素为它注入新的动力,从而表现为经久不衰的大规模的征地-拆迁运动。下面将结合相关政策的变化,简要回顾它迄今为止的演变历程。


1、“开发区”圈地与城市的扩张

  作为简称的“开发区”实际上包含了名目繁多的“工业园”、“产业园”、“科技园”,乃至新世纪打起招牌的“生态园”。它是为了招商引资、形成工业聚集区而开辟,其单体规模从乡镇级别的数平方公里到国家级的数百平方公里不等,因此征占土地的规模甚大。
  通常认为,开发区热潮首先兴起于珠江三角洲地区。而据陈锡文披露,20世纪90年代初上海浦东的开放和“大开发”过程,造就了那个年代“中国最大的征地行动”:浦东新区的征地面积多达580多平方公里,涉及多个县。他在1992年调查发现,政府征用粮田和菜地所支付的青苗费、房屋拆迁费、安置就业费等,合计仅为每亩平均25000元,而在投入6—7万元实施“四通一平”建设后,当年就可卖到20—30万元,从征地到批租至少可赚一半,每平方公里可以积累资金1.5亿元,征来的土地即便只卖出1/3,也有300亿元的巨额收益(陈锡文,2001)。
  虽然许多地区并不拥有上海那样的区位优势,因而其直接来自工业园区的卖地收益较少,甚至会为了在激烈的招商引资活动中战胜其竞争对手而低价或无偿供地,但考虑到同期兴起的房地产热潮常与各类园区混杂在一起,房地产用地的增加的确能带来显著的“土地财政”收益——它在房地产市场兴起的1992、1993年,就分别达43亿元和84亿元,同比增长了178%和95%(何清涟,1998:55)。正是这种综合性的土地财政收益,与推进工业化的冲动形成合力,促使形形色色的开发区向全国蔓延:1992年底已有2000个左右(杨帅,温铁军,2010),到翌年3月建设部宣布清理时,县级以上的开发区超过了6000个,占地1.5万平方公里,其中湖南省有300多个,占地2485平方公里。而据农业部的官员披露,开发区占用土地的80%是耕地(何清涟,1998:52-53)。
  对开发区的首次清理结果不太清楚,但国土资源部的报告表明,到1996年底全国仍有4210个,其中一半以上属于“盲目设立”[③]。它显示,中央政府压缩投资规模、征收房地产增值税等调控政策对抑制圈地没有明显效果。原因在于,1994年的“分税制”改革加剧了地方政府的财政困境,也强化了其“以地生财”的冲动(周飞舟,2006;杨帅,温铁军,2010)。当1996年再次意识到土地圈占的严重性,中央政府开始从粮食安全的高度提出实行“最严格”的耕地保护,确立了“占补平衡”原则,并于翌年5月强令“冻结非农业建设项目占用耕地一年”[④],新修订的《土地管理法》也将批准占用耕地35公顷以上的权限上收国务院。
  此类严厉措施仍然未能杜绝各地政府以多种名目圈地。而为了缓和已经发生的经济危机,供地冻结令在1998年解冻,当年批准的非农建设用地面积多达736万亩,开发区热潮也随之再起:2003年回升到5524个,面积达3.51万平方公里(是十年前的2.3倍);其中浙江省758个,规划面积4000多平方公里;江苏有475个,仅南京市江宁区的四大开发区就占地773平方公里(袁一泓,2003)。按照新华社的报道,开发区的数量在最高峰时曾超过8000多个(葛如江等,2003),而在第二轮清理之后的2005年仍然多达6866个,规划占地面积则扩张到3.86万平方公里(蒋省三,刘守英,李青,2007)。

  在世纪之交兴起的新一轮圈地狂潮中,尽管中央政府不断强调“要切实落实最严格的耕地保护制度”,但城市化的高速列车已经发动,从而也就为圈地注入了新的更大的动力。
  就改革以来中国城镇的数量、城镇人口及建成区面积的变动来看,城市的扩张是一个长期过程。但是,它在20世纪90年代中期以前主要是经济增长和人口流动的自然结果,此后则主要是地方政府的有意识推动。不知各地的主政者是否受到了经济学家的启蒙(他们开始大量吸收经济学家作为智囊,并纷纷成了“博士”),他们似乎突然发现了城市扩张所能带来的综合效益:不仅有土地财政收益,还可以拉动投资和经济增长,可以通过“减少三农、消灭三农来解决三农问题”,当然也可以提升所在城市的“形象”并彰显仕途竞争所需要的政绩。总之,预期综合效益使官员、开发商和学者形成了城市化大合唱:“经营城市”、“经营土地”、“把城市做大做强”……。
  “做大做强”从“大规划”开始,它由直辖市和各省会城市带头掀起,随后蔓延到众多的地级市和县级市,2003年达到高潮——提出建设“国际化大都市”的从1998年的78个增加到当年的182个[⑤],一些城市的主政者要求按照其现有人口和产业规模的2-4倍进行规划,主要手段是将城市周边的县或县级市改为“区”或“新区”,并以“行政新区”和“大学城”的兴建来拉动房地产投资和人口聚集。与此相伴的是大量的大楼、大马路、大立交、大草坪、大广场的涌现。而在城市化成为国家战略,以及2008年为刺激经济而出台4万亿投资计划之后,“做大做强”被推向新的高潮。仅在《国家新型城镇化规划2014-2020》出台之前的两年间,提出新的“造城”计划的直辖市和省会城市就有24个,规划的新区总面积超过4600平方公里,其中沈阳市计划建造8个新城区,总面积约210平方公里;贵阳市计划建造5个,总面积超过510平方公里;广州计划建造9个,规划面积近800平方公里。另据对12个省区所辖156个城市的统计,提出新城区建设的有145个,总计规划建设200个,其中133个地级市平均每市建设1.5个,12个省会城市平均每市建设4.6个[⑥]。
  表2中的数据呈现了城市扩张的步伐。全国“设市城市”的征地面积在2001年达到1812平方公里,是前一年的4倍,翌年则跃升到2880平方公里(432万亩)。在2003年中共十六届三中全会提出“控制征地规模”之后有所收敛,但在十七届三中全会强调“逐步缩小征地范围”之后却再度回升。从建成区的面积来看,在统计范围具有可比性的2000—2012年间,城市的建成区增加了103%,每市平均面积从34平方公里增加到70平方公里;县城的建成区2001年以后增加了80%,平均面积从6.3平方公里增加到11.5平方公里;县城之外的建制镇则在数量减少700个左右(为县城或城市所吞并)的情况下,建成区面积增加了104%,镇均面积从1平方公里增加到2.2平方公里。而全部城镇的建成区从53774平方公里增加到101446平方公里,增加了89%。

  如果说所有城市的扩张速度都令人惊诧,总有一些城市的表现尤其令人惊诧。这方面的典型可能是深圳。这个当年的渔村在建市后一直快速地蚕食着周围的土地,1997-2004年合计新增建设用地232平方公里,年均增加32平方公里,以至于建市20多年就面临“土地资源枯竭的危机”。而为了彻底解决这一“危机”,深圳市政府2004年决定,把宝安、龙岗两区的27万农村人口一次性转为城市居民,将总计956平方公里的集体土地转为国有,而且只对其中的265平方公里进行补偿。它由此成了全国第一个“没有农村和农民的城市”,但这种过于大胆的做法被当做“特例”而放过(卢彦铮,2006)。


2、“三集中”、“城乡建设用地增减挂钩”与“农民集中居住”

  与城市扩张并行的另一种圈地手段,是农村地区的“三集中”,以及“城乡建设用地增减挂钩”政策推动的“农民集中居住”运动。它伴随的是“撤村并点”或村庄变“社区”,属于“整村推进”的一揽子性圈地。
“三集中”属于上海的发明。早在1985年,上海市土地局和农委针对郊区农村城市化加速而自然村规模较小、“土地浪费严重”等问题,提出“耕地向种田能手集中,工业向园区集中,居住向城镇集中”,并在松江县进行了实践。1993年,上海市政府将其在全市农村推广。而据测算,“合理归并自然村后,至2010年,全市可以节约用地153平方公里。”(邹兵,2000;任春洋,姚威,2000)
  不过,上海的经验似乎没有很大反响,后来被多地效仿的是江苏版的“三集中”。它与上海的表述略有差异,但做法和目的完全相同。它原本是江阴市新桥镇2001年开始的自主实践,在2005年中央提出“建设社会主义新农村”之后成为全省的战略:规划在20-25年内将全省近4000万农村人口居住的约25万个自然村撤并为4万多个“规划居住点”,“可节地约400万亩以上”(常红晓,2006)。其中,苏州市将20914个农村居民点并成2517个,农民的宅基地将从533平方公里压缩到166平方公里,增加建设用地48万亩;无锡市将12000多个自然村合并到423个“农民集中居住点”或“农村新型社区”,撤并数超过95%,而撤村数量和“农地适度规模经营”的比例成为考核官员的指标;南通市要求20年内把近4万个自然村归拢到4481个集中居住点,“至少可以节约53万亩土地”;宿迁则提出用10-20年将12028个自然村并为2566个集中居住点,“可节约村庄建设用地近79万亩”;丹阳市界牌镇的力度则更大:该镇政府号称要“打造江苏最大的农民集中居住区”和“全国首个镇级市”,决定用5年时间拆除全镇的178个自然村,把3942户、14500个农民全部集中到新建的“界牌新村”,“腾出”工业和建设用地6500亩(常红晓,2006;张玉林,2014)。
  如果说由“三集中”代表的“农民集中居住”在2006年以前主要限于上海、江苏、浙江以及四川成都等部分地区,那么此后它在“城乡建设用地增减挂钩”政策的推动下急剧蔓延,促成了又一轮圈地高潮,并直接表现为抢夺农民的宅基地、消灭村庄的运动。
  “挂钩”政策最早出现于2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》。它原本是要遏止第二次圈地浪潮、整顿土地市场,故强调“必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系,严格控制建设用地增量,努力盘活土地存量,强化节约利用土地”,并提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。与此相应,国土资源部2006年开始在山东、天津、江苏、湖北、四川推行试点,两年后扩展到19个省区,并制定了《试点管理办法》,对该政策进行了令人费解的技术性解释,而试点的方针则被表述为:“以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件,统筹城乡发展为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点。”[⑦]
要强调的是,这一表述没有诚实地道出政策制定者的真正意图。在参与了政策制定的某教授看来,国土部推行的试点属于“无奈的选择”:“经济发展用地要保证,耕地和粮食安全也要保证。空间就这么大,土地就这么多,该怎么解决?……经过多方比较选择,增减挂钩是比较有效的解决办法。”(涂重航,2010a)不过,“无奈”之说实在是无效的辩护。这是因为,在“保护土地资源”只有口号没有利益的情况下,难以奢望负有监管职责的国土资源部能够成为合格的“看家狗”,而面对地方政府的“用地饥渴”及其必然伴随的“跑部前进”,国土部推行的这一政策实际上是有倾向的选择。这种倾向性在该部多位官员的谈话和文章中清晰可见。
  比如,在这项“创新政策的策划人之一”(李倩,2013)、国土部规划司司长董祚继看来,“城镇化发展过程中最大的问题是用地空间不足”,各地的建设用地指标“差不多只够三分之二”,供需缺口至少在300-400万亩(以至于一些地区的用地指标已经透支到下一个十年)。而针对“减少土地供应”的呼声,他认为“并不明智,不利于城镇化的健康发展”,“你推进城镇化需要稳定的土地供应保障,从国外情况看,工业化、城镇化中期建设用地仍会较快增长,这是一个刚性的增长……还要解决农业、农村、农民问题,终究要靠城镇化发展。”[⑧]基于这样的“理念”,他发表于《中国土地》2013年第2期的文章直接命名为“‘稳定’土地供应,为城镇化护航”。
在董的多位同事那里,这种倾向性有着更直率的表述。针对国土部相应于4万亿投资计划加大了“增减挂钩周转指标”,该部土地整理中心的一位副主任披露:大规模“借出”周转指标是国土部的策略,为了应对近两年用地压力和许多不可测因素,“国土部确定了以做大流量指标应对用地增长压力的策略。”国土部法律中心首席顾问则说道:“这是没办法的事情,要保持住宏观经济的发展就一定会造成土地需求的紧张,部里在想办法应对的时候,难免留出新的口子让地方钻空子。”在2010年7月的全国国土资源厅局长会议上,国土部部长徐绍史称:解决地方经济发展对土地需要的迫切问题,主要方式之一就是增减挂钩试点。而国土部总规划师胡存智则在“中国房地产2010年夏季峰会”上透露:“通过增减挂钩,大约有2700万亩的农村建设用地将纳入城市建设用地当中。”(涂重航,2010a)
  既然最高监管者有意“让地方钻空子”,当然会受到地方政府的欢迎,许多地区成立了由主要负责人挂帅的“土地整理小组”,以便抓住这把“破解土地瓶颈的金钥匙”,西部的一个县长甚至赞扬它具有“核裂变”效应(涂重航,2010a;李倩,2013)。其言外之意是,减少农村建设用地,就可以增加城市建设用地,实现城市的进一步扩张、壮大土地财政。“建新拆旧”变成了“拆旧”才能“建新”。而“拆旧”的主战场在农村,靶子是农民的宅基地——它一直被许多官员和学者判定为“占用太多,浪费严重”[⑨]。
当然,许多调查和新闻报道显示了这项政策的另一层“核裂变”效应:将无数个乡村变成废墟。某地级市的主政者曾对前往调研的中央官员这样描述他的宏伟蓝图:我这里共有100万户农民,我准备用三到五年把这些村庄全拆了,因为100万户农民大概占了100万亩建设用地。“让100万户农民住楼房,至少省出70万亩地,50万一亩就是3500亿,100万亩就是7000亿,什么事干不了!”(邓瑾,2010)
  在山东省,诸城市从2007年开始实施“多村一社区”改造,以两公里为半径,70万农民所在的1249个行政村被规划为208个“农村社区”,平均每个社区涵盖约1500户居民、近1万人,由此“可腾出8万亩旧宅基地”(涂重航,2010b);德州市则推行了“全市村庄合并社区”工程,将13个县市区的400多万农民、8319个村庄合并为3339个社区,由此可“节约土地近100万亩”;其下属的平原县则以更大力度提前完成了这项“改革”:876个行政村被归拢为180个社区[⑩]。
  河北省则在2009年提出了全省农村“新民居”工程,当年启动了1000个村,规划到2012年全省15%左右的行政村将完成建设改造,“腾出50万亩建设用地指标”。其中抚宁县计划将609个行政村整合为194个“中心社区”;而在廊坊市永清县的董家务村,尽管许多住房都是新世纪以来建造,道路、路灯、围墙也都是政府拨款新修,并在2006年成为“省级文明生态村”,但同样启动了拆迁,“大片新修的村居在铲车下倒塌,刚修好的‘村村通’水泥路被铲平。”(涂重航,2010a,2010c)。
  在实施“三集中”的江苏省,新政策的东风又带来了“万顷良田建设工程”。根据《新华日报》(2012年1月21日)的报道,这一首先让人想到“万顷粮田”的工程由该省国土厅“设计研发”,并“以最高票、最高分获国土资源部科学技术奖一等奖”。而到2012年初,全省共批复47个试点项目,涉及土地90万亩,“可盘活建设用地9.71万亩”。其中,金坛市的一个面积为1.55万亩的项目需要搬迁36个居民点;无锡新区的面积为13974亩的项目涉及116个自然村;南通的10个项目规划总面积30万亩,需要搬迁农民5.1万户,借此“增加建设用地指标1.4万亩”,而其中港闸区的面积达36075亩、涉及213个村民小组和2.4万村民的项目,其实是为占地5.24平方公里的“上海市北科技城”腾出建设用地(季钦,2014)。
  这场被称为“消灭村庄”的运动当然不限于上述东部三省。截至2010年9月,它已经在全国20多个省市展开。另据2011年实施的一项对全国18个省区的调查,农民“被迫上楼”的比例接近20%(张远索,张占录,2013)。其中的典型案例不仅是一般的“上楼”,而且是“上高楼”:沿海某地政府为农民设计的“居住小区”居然高达32层。
这样的“核裂变”自然引起了最高层的重视。2010年12月,国务院发出通知,要求“严格规范城乡建设用地增减挂钩试点”,“严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼”。而这类表述不过是对三年前由国务院办公厅发出的同类通知的重复[11]。但没有证据表明再次要“严禁”的东西此后有所收敛,能够看到的是,政策制定者对这项让千百万人失去家园的政策进行重新包装。在国土资源部为应对国务院的上述通知而发出的新的文件中,“挂钩”政策被赋予更多的意义,所用的政治修辞可谓绞尽脑汁[12]:
  是有效推进“三农”发展和城镇化的现实可靠的载体和抓手;
  是落实中央以城带乡、以工促农方针,统筹城乡发展的重要平台;
  是引导资源、技术和项目向农村流动,加快社会主义新农村建设的重要途径;
  是在保障工业化、城镇化、新农村发展中,优化城乡建设用地布局、推进节约集约用地、促进科学发展的重大举措;
  是严格保护耕地和提高耕地质量、促进耕地集约经营和发展现代农业的有效手段;
  是坚持家庭承包政策为基础,促进农民分工就业和增加收入的政策创新。
  或许不应该过于认真地面对此类谎言。如果当今中国的大趋势真的像温铁军指出的那样——“城市化不可逆转;地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地也不可逆转[2]——,那么国土资源部的“开口子”政策不过是对这一“大趋势”的顺应。而从宏观历史的角度,更应该着眼于快速演变到大清场阶段的圈地运动的综合动力。
  说到综合动力,“原始积累”、“土地财政”等经济政治因素当然不容否认。但是也不应该忽略其中的文化动力,也就是我曾经分析过的“城市信仰”和“贱农主义”(张玉林,2012,2013),它们都属于“发展主义”在中国独特的政治体制中演化而成的极端形态,从价值观的角度来看,无异于又一场“文化大革命”。而伴随着这场革命的也必然是大破坏。当对于城市化的追求成为一种信仰或新的宗教,将城市尤其是大城市当做文明、进步的象征,同时将农业、农村和农民视为落后的存在,不仅“以城市规划代替村庄规划、用城市生活方式与文化抹杀并清除农村的生活方式与文化”(叶敬忠,孟英华,2012)势属必然,有意识地铲除村庄、驱使“农民变市民”也势属必然。当然,文化动力或文化革命与经济、政治动力是密不可分、相互强化的。一个未被已有的研究注意到的逻辑关系是,恰恰是在2006年取消农业税之后,不再是直接税源的农业、农村和农民都成了地方政府眼中的包袱或多余之物,从而既促使贱农主义和城市信仰进一步深化,也加剧了“消灭农村、消灭农民”乃至“消灭农业”的运动。总之,正是由于文化动力和政治、经济动力形成了合力,才使得中国的圈地运动如此迅猛。


三、 圈地面积、失地农民和消失的自然村

  接下来要确认中国的圈地运动所圈土地的面积、造成的失地农民数量和消失的自然村的数量。计量圈地面积有三种口径,也即全部土地、农用地和耕地。考虑到数据的可获得性,以及圈占耕地与农民、失地农民具有更直接的相关性,本文所说的圈地面积是指圈占耕地的面积。


1、非农建设占用耕地和征地

  首先来看土地管理部门批准的非农业建设占用耕地面积(表3),综合国家统计局和国土资源部发布的数据可知,1991—2013年合计为5924.8万亩。不过,批准面积并非实际占地面积,长期负责“中央农村工作领导小组办公室”的段应碧曾指出,“审批的占用数,不包括突破指标、违法征地和一些乡村擅自卖地”,卫星遥感资料表明,“违法占地数量一般占用地总量的20%~30%,有的地方多达80%。”(段应碧,2003)国土资源部组织编制的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》披露:全国非农建设实际占用耕地在1991-1996年间年均441万亩,1997-2005年间年均305万亩。由此可知,两个时段的实际占地分别为2646万亩和2745万亩,合计为5391万亩,是同期批准面积的149.7%。
  进而,《中国国土资源统计年鉴》提供了1999-2008年的实际占地面积(表3),比审批数高出78.9%,其中后三年平均高出18.4%。目前不知道2009年及以后的实占面积,但是可以参照此前的实占面积与批准面积的比率,也即“多占率”来推算。如上节所述,2006年以后国土资源部有意放大了土地供应,由此可以推测,其后的多占率不会像十年间的平均数那样高,假定它与2006-2008年的平均数相当,那么2009-2013年的实占面积将是批准面积1815万亩加上其18.4%的乘积,也即2149万亩。而1991-2013年的非农建设实际占用耕地面积为8497.4万亩,是批准占地面积的143.4%。
  需要进一步确认的是征地,也即农民集体所有的土地变为国有土地的面积。国土资源部公布了2003-2011年各年度批准征地数,合计为2842.6万亩。此前和此后的数据不详,但可以参照批准征地面积占批准占地面积的比例来推算。推算的依据有两项。一是段应碧所言,在1987-2001年批准的非农建设占用的耕地3394.6万亩中“70%以上是征地”(段应碧,2003),据此可算出其间的批准征地面积至少为2380万亩,减去1987—1990年的已知批准“国家基本建设用地”(也即征地,合计493.3万亩)后为1886.7万亩。二是国土资源部2003-2011年的数据显示,批准征地面积占批准占地面积的比例年均为94.4%,假定该比例同样适合于2002、2012和2013年的状况,那么2002-2013年的合计批准征地面积为3296.2万亩。23年间的总计批准征地面积则为5182.9万亩。
  但是,正如实际占地面积超出批准用地面积一样,实际征地面积也肯定超过批准征地的面积。至于究竟超出了多少,无法看到确切的官方数据。不过,根据国务院发展研究中心与世界银行共同组成的“中国综合土地政策改革”课题组的报告,“1990年到2002年间,约有315万公顷耕地因各种非农建设被征走”(韩俊,2009:72)[13]。315万公顷等于4725万亩,扣除1990年的份额(假定它为13年的平均数,也即363.5万亩),1991-2002年的实际征地面积为4361.5万亩。关于2003-2013年的实际征地面积,可以参照同期实际占地面积与批准占地面积的比例进行同比例的推算,也即将各年度或时段的多占率当做“多征率”,然后将其与相应的批准征地面积相乘,由此得出的实际征地数为3973.8万亩。而1991-2013年的合计征地面积为8335.3万亩。



  要强调的是,本文推算的结果是采用最低标准算出的较保守的数据。此外,它不包括无法系统掌握但实际上屡禁不绝的“以租代征”(也即名义上的租用、实质上的征用)[14]的情况。进而,如果将口径放大到全部土地,那么被圈占的土地总面积将可能是这一数量的2倍,最保守的估算是1.5亿亩[15]。在牢记此点之后,我们来估算失地农民的规模。


2、失地农民的数量

  尽管中央政府曾在2003年要求各省区对失地农民的数量及就业安置情况进行摸底,但迄今仍然不见这方面的官方数据。而已有的相关研究大多针对的是失地农民的社会保障等问题,只有少数涉及其规模。有鉴于此,本文将在回顾一些代表性文献的基础上,结合前文关于征地面积的推算结果,详细探讨失地农民的规模。要强调的是,目前对失地农民的界定有“全部失地”、“部分失地”之说,并常与“无地”或“没有承包地”混同[16],为避免歧义,本文将失地农民界定为“因征地而丧失了全部耕地的农民”,本文的推算口径也是以征用耕地的数量为依据。
  在早期的文献中,被广为引用的有两位学者型官员的估算结果。针对1987-2001年的批准占地面积3394.6万亩的状况,段应碧曾指出:“非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区,一般人均耕地不足0.7亩,大体上每征用1亩耕地就会造成1.4人失去土地。依此推算,目前全国失地农民估计在4000万人左右。”(段应碧,2003)国务院发展研究中心的韩俊则提到:“许多专家估计,如果考虑违规占用耕地,目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000~5000万人。”(韩俊,2005)此外,宋斌文等人依据同一口径并在考虑了20%—30%的违法占地状况后,推算为5100~5525万人(宋斌文等,2004)。这些估算都将“非农建设占用耕地”直接与失地农民挂钩,结论也都是针对截至2001年的数量规模,但近期仍被许多文献引用而误以为是“目前”的状况。
近期有参考价值的推算是山西农业大学的一个课题组(2009)以及何清涟的研究。前者提到,“1991—2005年全国非农建设占用耕地为330万公顷(4950万亩),其中70%以上是征地,而大体上每征用1亩耕地就会造成1.5人失去土地,同期将导致7425万人左右成为失地农民。”但查阅其引用的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》中的相关数据可知,同期非农建设占地面积实际上是359.37万公顷(5391万亩)[17],因此其推算出的结果也不准确。此外,其推算方法同样存在着将非农建设占地直接对应于失地农民的问题。
  而何清涟在2011年报告说,从1996年到2007年,“中国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩。以流失耕地总面积除以人均 1.4亩,至2007年为止,全国约有8928.5万多失地农民”,而在后来的“拆村运动”中,失地农民“至少不应低于2000万”。她的结论是,“即使按最保守估计,中国已有失地农民1.2亿左右。”[18]但“流失耕地”并不只是非农建设占用或征地,还包括生态退耕和农业结构调整减少的部分,而后两部分未必导致农民失地,因此其推算方法也值得商榷。
  由此可见,学术界目前的估算大都较为粗略、可信性不高。为了尽可能确切地推算失地农民的数量演变状况及目前的规模,我将结合前文推算出的征用耕地面积,把其分为1991—2002年和2003—2013年两个阶段。关于第一阶段的失地农民数量,采用前述文献通用的“人均耕地面积不足0.7亩”(每征用1亩将至少使1.43个农民完全失地)这一标准,将其间的实际征地面积4361.5万亩除以0.7,计算结果为6230.7万人——这是最保守的推算结果——,而12年间平均每年新增加的失地农民达519.2万人。
  关于第二阶段的失地农民数量,我将采用更具体的标准。《中国国土资源统计年鉴》载有2003年和2011年的批准征用耕地及相应的“安置农业人口”(可视为失地农业人口)数据,分别为305.3万亩、548.2万人,以及392.6万亩、591.9万人。经计算可知,前一个年份每征用0. 557亩即需要安置1个农业人口,而后者相应地为0.663亩,其平均数为0.61亩(也即每征用1亩意味着1.64个农民完全失地)。这样,2003—2013年的失地农民数就是其间的征地面积(3973.8万亩)除以0.61,也即6514.4万人(年均592.2万人)。与前一阶段的数量相加,总数达到12745.1万人。



  同样需要强调的是,这一结论是采用低口径推算的结果,它没有考虑“以租代征”涉及的失地农民数量。若将这一因素考虑进去,实际的失地农民数量可能达到13000万人。


3、消失的自然村

  关于全国自然村的数量演变,可以从建设部的相关统计年鉴和统计公报中查到1990年以来较连贯的数据(表5):22年间总计减少了110.4万个,其中2001—2012年减少78.9万个。具体来看,1998年是第一个高峰,减少了10万多个;2000—2007年连续大量减少,2006年多达42.6万个。顺便指出,近年来多家媒体关于“十年间消失90万个自然村”(“从2000年的360万减至2010年270万”)的报道[19],可能直接或间接地依据于建设部的数据。
  不过,稍加辨析会发现,建设部的数据存在两个难以置信的现象。一是某些年份尤其是2006年的减少量过大,令人质疑;二是多个年份的数量不减反增,如1999年和2008—2010年,考虑到大量的开发区建设和城市扩张不断地吞噬着大量的村庄,这种矛盾也令人费解。如何从这笔“糊涂账”中理出头绪,是必须面对的一大挑战。



  可能的解释是,建设部的统计范围没有覆盖所有的村庄,而各年度覆盖范围的不同导致了上述矛盾现象。这一推论由2006年底实施的第二次全国农业普查结果[20]得到验证:当年全国自然村有329.7万个。与之相比,建设部报告的当年数据少58.8万个,只相当于农业普查数的86.2%。分省区的数据比较则显示,其中有17个省区相差10000个以上,四川少了14.77万个,湖南少了10万个,湖北少了5万多个,而山东、河南、浙江、广东、贵州、云南、陕西7省均少出2万多个,西藏则不在建设部的统计范围之内。
  进一步比较可以发现,自然村数量的差距主要源自对行政村统计范围的不同:建设部统计的行政村比农业普查数少了88008个,仅为后者的82.6%。具体说来,农业普查涵盖的所有“村级行政单位”(又称“行政村类型”)包括了624630个村民委员会,以及19146个居民委员会中包含自然村的居委会12381个,也即329.7万个自然村对应的是637011个行政村;而建设部的统计似乎不包括含有自然村的居委会,同时也没有覆盖所有的村委会(漏掉75627个)。进而,将建设部其余年份的统计涵盖的村委会数量与《中国统计年鉴》(2009-2013年版)列示的村委会数量比较后发现,它每年的统计的确都不是全覆盖:漏掉的数量在1996年超过18万个,2000和2007年超过4万个,2008—2012年在3万多个。
  由于建设部各年度的统计都残缺不全,因此无法将其历年数据直接做纵向对比,并进而将其差额看做全时段的自然村减少数。但同时也要注意到,从其近年来漏掉的村委会数量已较少、以及对自然村数据的“谨慎”调整状况来看,2012年的报告数据应该更加接近实际存在数。至于2012年的实际存在数,结合当年漏报的行政村数量(3.7万个)以及已知平均每个行政村所含自然村数(4.8个)来看,可能在280万个左右。那么,2013年的实际数量肯定低于280万个——可以暂时假定为275万个(误差范围不应超过5万)。将它与2006年的农业普查数相比,可知其间减少的自然村可能达55万个。
  接下来要探究1991—2006年间的减少数量。其中的关键是确定1990年的实有自然村数量。有两项报告可资参考。一是民政部的官员所言:“据统计,1986年底全国有自然村365万个”(刘振伟,王振耀,1987:33);二是张厚安等人编著的书中提到:20世纪90年代初全国有420万个自然村(张厚安等,1992:223)。两者都未交代数据来源,本文作者也未能查到可验证的资料,但是,就前一个数据反而少于1990年建设部的不完全统计数据(377.3万)来看,它肯定是更不完全的统计,故不予采用;第二个数据比建设部的报告数多出43万个,参照2006年的农业普查数与建设部数据之间的差,更容易接受。因此,可以将420万当做1990年的自然村实有数量。
  这样就得到了三个年份的实有自然村数据:1990年为420万,2006年为330万,2013年为275万——23年间减少了145万个。
但任务并没有到此结束。为了稳妥起见,需要对2013年的实有数据和整个期间的减少数量加以验证,同时也需要大致勾勒出2006年之前的演变状况。解决这一问题的途径是,将第二次农业普查所获的确切数据当做坐标,去推测1996年第一次农业普查没有纳入统计范围、但“应该”会获得的自然村的数量,并在此基础上推算1996年之前和2006年之后的减少状况。
  1996年的第一次农业普查报告的行政村数量为748320个。假定当年平均每个行政村包含的自然村数与第二次普查的结果相同,就可以用二普显示的每个行政村包含的自然村数量(5.2个)来反推第一次普查“应该”会获得的自然村数,计算结果为389.1万个。这意味着1996—2006年间减少了59.4万个,年均减少近6万个。
  这样推算暗含的假定是自然村是与行政村同比例减少。但实际情况是,自然村的减少幅度肯定更大。理由有两个。一是行政村在合并或“撤村并居”过程中消灭掉的自然村的比例要高于它自身减少的比例,比如多个行政村集中到一个大型居住区之后,可能还挂着各自的“**村民委员会”招牌而继续纳入官方统计,但其所辖的数十个自然村已经全部归拢到一个大型“社区”而不再成为“自然村”。二是南方诸省的行政村包含的自然村数远远高于北方省区,而且南方诸省自1990年代以来消失的行政村数量也远远多于北方省区,这也会造成全国范围内平均每个行政村所含自然村数的减少[21]。因此,1996年平均每个行政村包含的自然村数要多于2006年的数量,不妨在现有的基础上调整到5.4,那么由此算出的当年自然村总数是404.1万。也即10年间总计减少了70万个,年均减少7万个。
  根据这一推算结果可知,1991—1996年间减少的自然村达16万个——它比建设部报告的减少数总数(97510个)多出6万多个,可以看做建设部的漏报数。至于2007—2013年间的减少状况,根据其间“农民集中居住”加速的态势,年均减少幅度将大于此前10年间的平均数,假定每年为8万个,那么合计减少56万个,而2013年还剩下的自然村数将是274万个——它与前文推算的275万个的误差可以忽略不计。
  这样,可以确定地说,在1991—2013年间,中国减少了140~150万个自然村,减少幅度为33.3%~35.7%。这样的速度、幅度和规模,在全人类的历史上都应该是空前的。


  要说明的是,如同圈地运动的剧烈程度在不同区域表现不同一样,自然村消失的幅度在不同地区也有差异,那些更为“发达”的沿海地区和大中城市的郊区往往更为剧烈。以构建了宏伟的“三集中”规划的江苏省而言,其自然村的数量在2006—2008年间就从24.89万个减少到15.94 万个(徐菊芬,2011),而在长期名列全国“百强县之首”的江苏省昆山市,地方志工作者的调查结果显示了它的减少状况是如何剧烈:
  1989年昆山撤县设市以来至2010 年底,消失的自然村为1386个,占总数的61%。其下属的花桥镇在1994年有342 个自然村,到2010 年底只剩下10个得到“保存”(徐秋明,2012)
  当然,作为自然性存在的自然村数量的“减少”,绝不只是在统计层面上才有意义。它意味着通常有着数百年历史的人类聚落的消失和消亡。而“消失”和“消亡”不是自动发生的,不是村民们自主选择的,也主要不是随着村民外迁缓慢演变的结果,而是真正意义上的“消灭”。正如建设部的相关统计公报在报告减少了多少个自然村时通常都交代的那样(“由于区划调整、撤乡建镇和迁村并点工作的展开”之类),它是由强大的政府推动的强制性终结,而强制性终结的过程往往只需要短短的几个星期,至多不过数月。
  好了,让我们总结大清场运动的已有成果:它在不到四分之一世纪的时间里,吞噬了8300多万亩农民的耕地,并从包含了这些耕地的至少1.5亿亩土地上清掉了12700多万农民,消灭了至少140万个自然村。
征地”、“暴力拆迁”,乃至“血拆”。
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