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争鸣 | 胡靖:乡村治理,究竟治理什么?

2021-12-13 20:01

原作者: 胡靖 来自: 原创
导   语

本文提出了当前乡村治理的几个重要问题。一方面,乡村治理与乡村生产相脱离,这与土地集体所有权被虚化、乡镇企业改革带来的集体经济空虚有关,村庄没有了发展生产的能力。另一方面,乡村财政上对上级政府的依赖,也导致乡村两级对上不对下,乡村治理与村委相脱离。因此,胡靖老师提出,乡村两级只有发展生产,壮大集体经济,村庄才能成为乡村治理的主体,才能实现治理有效的目标。

不过,文中对生产力、生产关系这一对概念的使用,也许与马克思主义政治经济学对上述概念的使用有所差异。对于今天推送的这篇政策评论,我们也欢迎读者朋友们来信参与讨论。

作者|胡靖
责编|侯解
后台编辑|童话


“治理有效”是“乡村振兴”的一个重要内容,一个可以和“产业兴旺”平起平坐的重要内容。但平起平坐,是不是相互独立、相互隔绝的两个范畴、两个空间的呢?这是“乡村振兴”过程中需要思考的问题。这是因为,“产业兴旺”如果与“乡村治理”无关,则乡村治理治理的目标、治理的内容是什么呢?能够完全没有“生产力”的内容吗?

目前,乡村治理,在学术界主要是社会学、政治学、法学研究的方向和内容,似乎与农学、植物学、生态学、水文学、经济学等隔河相望、并没有直接的关系。在我国社会科学内部,事实上已经形成了壁垒森严的学科“内卷”现象,这在理论体系上就是一种山头主义。

究其根源,主要还是由于中国目前的学科设置造成的。学科设置犹如盲人摸象,各个学科各“摸”各的,各自形成自己的一套越来越“内卷”的体系或范式。由此导致乡村治理的研究主要集中在乡村的各种“生产关系”、“上层建筑”的层面上,比如宗族、宗教、习俗、婚姻、家庭、礼仪、选举、文化、集会、行政、上访、混混、面子、酒席、调解、诉讼等等。

目前社会学、政治学、法学对农村各种“生产关系”的描述与研究几乎是到了掘地三尺、事无巨细的地步。但是,不管怎样,这都仅仅是在“生产关系”层面调查问题、讨论问题、研究问题。是不是乡村治理,就不需要、或者不应该溯源乡村“生产力”的内容呢?这需要反思、讨论。

第一,在方法论层面,乡村治理的学术研究,不能完全局限于“生产关系”,同时对乡村“生产力”采取无视态度。从历史唯物主义角度,“生产关系”层面的问题,根源其实都在“生产力”。因此,不研究生产力,不研究产业,或者不懂农业生产力、不懂农业经济,就无法对乡村现象层面的各种“生产关系”问题有比较深刻的解读,更无法建立起一个经得起时间检验的理论体系。

比如,目前乡村的宗族制度、婚姻礼俗、村民选举等的变化与复兴等问题,其实都源于乡村特殊的农业生产力和我国目前的城镇化、工业化背景。再比如,乡村老人的“自杀”问题,已经引起社会的广泛关注。其根源首先还是在于经济。这些老人无钱看病,又不愿意连累子女,往往就只能“自杀”,一了百了。所以,“自杀”本身反应的是国家在工业化、城市化进程中的就业、收入分配、社会保障以及老年情感等问题。

这种学科的跨界、勾连是非常现实的、非常正常的,社会学、政治学、法学等的研究不能画地为牢、仅仅停留在乡村的现象层面,还需要向农业生产力纵深和溯源。

第二,在实践层面,乡村治理更不能回避乡村的生产力问题。比如土地整治、水利建设、林地绿化、环境保护等。在实践中,乡村“生产力”层面的内容,可能比“生产关系”层面的内容更为重要,更关乎农民的切身利益。在传统社会,宗族也是乡村治理的一种形式,其作用之一就是村庄内部最基本、最底线的森林维护、陂圳管护等,因此宗族作为一种乡村治理方式其实并未完全脱离农业“生产力”的内容。

目前,我国乡村主要的问题表面上是“生产关系”的诸多难题,实际上是在乡村“生产力”层面缺乏有效的治理,或者说根本不治理,才导致乡村普遍的“生产力”衰败,青壮年农民只能跑到城镇就业,进一步引发了村民选举、宅基地退出、承包地流转等诸多难题。这其实首先是由于治理主体缺位造成的。治理主体缺位,进一步导致了治理目标的错位、窄化。

中国的农村经营制度改革,一方面在土地制度层面,“确权确地”的承包方式造成了农地细碎化,规模效应几乎全部消失,农民为此承担了巨大的机会损失,而且还形成了土地利用的结构性困境,大量的耕地被撂荒。另一方面,在2000年以后,农村集体产权制度改革造成了乡镇企业的全面瓦解,集体经济在全国大多数行政村消失殆尽或“空壳”,村财政为零,根本无法在“生产力”层面实施有效的治理。由此“内卷的基层政权悬浮”(陈义媛,2021)[1]就成为普遍的现象。想治理,村财政没钱,无法治理。于是村两委就只能对上不对下,做“生产关系”层面的表面文章,头痛医头,单纯应付上级检查。

目前,“乡村振兴”,主要就是政府以财政转移支付的方式,对乡村的基础设施进行全面的改造。这方面力度很大,成效也很明显。充分体现了中国在制度上的优越性,彻底解决了乡村的绝对贫困问题。

但是值得指出的是,这种“乡村振兴”的主体并非是村“两委”或村民,而是政府。政府一方面拿钱支持乡村振兴,另一方面,也要对村两委进行考核,由此村“两委”事实上就已经“体制化”了,“自治”的功能基本消失。不仅工资需要财政发放,而且村庄的公共财政也完全依靠上级财政输血。

“乡村振兴”过程中“乡村治理”的这种变化,使得村两委“悬浮”在乡村之上。他们不需要对村民负责,也不需要针对乡村特殊的“生产力”随机应变,只需要机械地执行“乡村振兴”的任务并完成考核就可以了。这种“体制化”的趋势其实非常危险,因为它最终会泯灭村“两委”的主体性、主动性和活力。

随着镇、村主体性的消失,村“两委”连同村民,都会成为持久的新“扶贫”对象、输血对象,而且还会形成越来越牢固的路径依赖。从长远看,由于中国的农村、农民的基数非常庞大,各级政府在将来是否能够可持续地承担这一庞大无比的输血任务,这是一个问号。而且,数量庞大的数以亿计的中国农民,为什么一定是一个需要“扶贫”、“振兴”的群体呢?

所以2021年以后的“乡村振兴”战略,与过去的“扶贫攻坚”不同。政府支持乡村的方式必须改变。必须恢复村两委的主体性,让他们能够穷则思变,通过发展合作社和其他新型集体经济,实现内生性发展,不断壮大村庄财政。

同时,“乡村治理”也需要重新赋权、赋责,即村“两委”需要把村庄重要的生产力内容,如水利修护、土地整治、山地绿化、生物多样性保护等,纳入“乡村治理”的内容,不能仅仅处理打架斗殴、铺张浪费、垃圾转运、登记盖章等简单事务。这才是“乡村振兴”的可持续发展之路。在这一过程中,集体经济的发展,无疑是对转移支付的一种替代,是政府财政的减负。

目前全国有至少100多个集体经济发展非常成功的行政村,他们没有依靠政府的转移支付,而是完全依靠组建合作社、发展新型集体经济等内生性的产业,成功地实现了“乡村振兴”和村财政的“自给自足”。当然在这些村庄,如成都的战旗村,产业,包括农业、旅游业同样是“乡村治理”无差别的内容之一。也就是说现实中成功的“乡村治理”,其实已经包含了农村“生产力”、农村产业的丰富内容。

2021年12月11日晚,广州

注释:[1] 陈义媛. 内卷化的基层政权悬浮:县域多中心工作模式下的基层治理困局. 中国乡村研究,2021(工作稿)
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