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新冠疫苗的全球政治经济学

2021-4-19 19:13

原作者: Jayati Ghosh,马萨诸塞大学安姆斯特分校教授 来自: 翻译原创
导    语

中国生产的疫苗,一半输出给发展中国家,而英美两国给发展中国家的输出几乎为零。

富裕国家争夺疫苗、拒绝放松专利保护,导致贫穷国家不能及时地防御新冠病毒。这也将延长新冠疫情的蔓延时间,即使是富裕国家也不能幸免。

本文揭示了富国、WTO,盖茨基金会等各方在疫苗流通问题上令人切齿的表现。

作者 | Jayati Ghosh,马萨诸塞大学安姆斯特分校教授
译者 | 守拙、子萌、惊雷
校对 | 沈 蕾
责编 | 惊 雷
排版 | 侯 米

墨西哥埃卡特佩克镇,排队等待接种新冠疫苗的老人(2021年2月22日) | 图片来源:Jose M. Ruiz/Eyepix/abacapress.com

新冠大流行有几点不同寻常之处:富裕国家(特别是欧洲和北美)的民众受到影响也比较大;抗疫政策的规模很大;全球应对疫情的速度和紧迫性也是罕见的。

新冠疫情的防控与富裕国家利害攸关,这也影响了个别国家的应对措施甚至全球政策。疫苗的研发得到了美国、俄罗斯、中国和欧洲国家的大力推动,他们向制药公司提供大量的研发补贴、提前预定疫苗以及提供其他支持。

这促使了多种新冠疫苗的快速研发,其中一些疫苗甚至获得了更快的监管批准。通常来说,疫苗的开发和批准需要几年的时间,这主要是因为检测所有可能的接种反应往往需要大量的临床试验,但一些新冠疫苗在三期试验完成之前就获得了官方批准。即使是在美国和欧洲,疫苗监管进程也加快了,不仅抛开了对数据完整性的要求,而且也不再检查可能存在的副作用。

尽管有这些积极的政策,新冠疫苗的生产和分配仍然暴露并加剧了全球的不平等。这其中有三个问题尤为突出:富裕国家公然争夺疫苗;富裕国家政府对专利权的保护限制了疫苗的大规模生产;利用疫苗分配来推进民族主义和外交“软实力”。

01、疫苗争夺战

有一个道理似乎是很明显的:只有在世界各地都战胜了疫情时,疫情才会算真正被打败。

如果世界各地的人们推迟接种疫苗,就会增加病毒变异的可能性,从而降低了人类控制大流行的能力。即使是疫苗储备充裕的富裕国家也会受到影响。由于疫苗接种不足,对感染新冠病毒的持续恐惧将会影响经济前景,进而抑制和推迟全球经济复苏。这些风险是巨大的。相比之下,如果富裕国家决定自掏腰包为全世界所有人口接种疫苗,它们仍然会从中受益。

“每个国家仅为自己着想”的做法是非理性的,甚至会适得其反。然而,现实却是如此。当三种主要的候选疫苗(分别来自辉瑞生物技术公司、莫德纳公司和阿斯利康公司)在美国和欧洲获得批准时,富裕国家争相抢购疫苗。这证实了富裕国家和富人会垄断任何有效疫苗的早期疫苗。因此,到2021年2月底,新冠疫苗接种主要集中在富裕国家(图1)。

图1 新冠病毒疫苗接种情况 (2021年2月23日数据)| 图片来源:https://ourworldindata.org/covid-vaccinations

这种情况本不应该发生。由世界卫生组织、流行病预防创新联盟和全球疫苗免疫联盟发起和领导的新冠肺炎疫苗实施计划(COVAX)正是为了防止这种情况的出现,即防止富裕国家囤积疫苗,并确保世界贫困人口获得疫苗。COVAX的目标是加速新冠疫苗的开发,保证所有国家都能获得疫苗,并从高风险群体开始公平分配这些疫苗。2021年初,占世界人口大多数的190个国家已加入该组织。今年2月,美国也加入了该组织(此前,美国前总统唐纳德·特朗普拒绝加入该组织)。高收入和中等收入国家将可以获得COVAX清单上的疫苗,并为其支付费用,而92个低收入成员国则将免费获得疫苗。

COVAX计划分两个阶段分发疫苗。在第一阶段,所有成员国家将按照其人口比例获得疫苗,这些疫苗将足以使3%的高危人群获得免疫,特别是卫生和社会护理一线工作人员。然后COVAX将提供覆盖每个国家20%人口的疫苗,并从高危人群开始接种,如老年人和有合并症(comorbidities)的人。在第二阶段,COVAX将根据实际情况向特定国家提供疫苗,包括病毒传播的速度、是否有其他病原体(如麻疹)同时传播、以及各国医疗卫生基础设施对于承受超负荷运转的能力。最终,每个人都将得到保障。

考虑到生产能力的限制,COVAX提供了一个公平合理的疫苗分配制度。但该计划的启动资金不足,迄今为止只筹集了40亿美元,而其2021年的筹款目标是68亿美元。更糟糕的是,它无法按照计划给贫穷国家免费分发所需的疫苗。这是因为COVAX允许成员国直接从制药公司购买药品。于是,富裕国家竞相在COVAX之外与制药公司达成双边协议。首批疫苗获得监管机构批准的一个月内,仅占世界人口14%的富裕国家预定了大量疫苗,约占2021年预计总产量的85%(Ghosh,2020)。

实际上,这其中很大一部分疫苗在获得监管机构批准之前就被提前订购了。截至2020年11月中旬,参与新冠疫苗研发的48家公司中有13家,在获得紧急使用许可之前,就已经提前销售疫苗,并承诺提供75亿剂疫苗,而这其中大部分都是卖给富裕国家。更有甚者,有些公司在疫苗研发的临床试验阶段完成之前就已经预售了疫苗(Acharya & Reddy,2021)。

去年,政府和制药公司(主要由富裕国家主导)签署了44项双边协议,今年已经签署了至少12项。加拿大已经订购了可以超过其人口10倍的疫苗剂量——接下来他们还将通过COVAX寻求获得更多的剂量。美国订购的疫苗剂量相当于其人口的四倍多。富裕国家现在正在储备他们抢购到却暂时还无法分配的疫苗。公司更喜欢在这些双边交易中出售疫苗,因为他们可以收取比COVAX更高的价格。他们通常会对交易的基本内容保密,包括向这些政府提供的疫苗的价格。

富裕国家对疫苗的争夺战意味着,世界上大多数国家要到2022年甚至2024年才能获得安全且获批的疫苗。2021年1月中旬,世卫组织总干事指出,富裕国家已经接种了3900万剂疫苗,但在一个贫穷国家,全国只接种了25剂疫苗,并且还有170个最贫穷国家根本没有接种疫苗。他说:“我必须直言不讳:世界正处于灾难性道德缺失的边缘——而这种缺失的代价是世界上最贫穷国家人民的生命和生计” (联合国新闻,2021年1月)。

中国和英美等国疫苗输出对比图,数据来源:Airfinity; 图表:Andrew Witherspoon/Axios

02、不合理的知识产权保护

产能不足是疫苗分配不足和不平等的重要原因。然而,这种匮乏是完全不必要的,而且它可以轻松迅速地被补救。限制获批疫苗供应的主要障碍是专利权的长期性,这种专利权赋予了制药公司疫苗生产的垄断权,并将供应限制在自己的能力范围内,而且他们很少向其他公司颁发生产许可证。

通常,专利被视为提供给发明/创新的必要经济报酬,否则,技术变革将很难发生或受限重重。大型制药公司(一直是推动将知识产权纳入世界贸易组织以及随后的贸易和经济伙伴关系协议的主要游说团体)辩称,因为成本很高,开发新药也需要这样的激励措施,而且药物研发即使经过多年的努力也有可能无法成功。

然而,针对Covid-19疫苗,许多大型制药公司都从政府那里获得了巨额补贴,这些补贴在大多数情况下完全覆盖了研发成本。仅在美国,六大主要疫苗公司已经因为开发Covid-19疫苗(MSF,2021)获得了超过120亿美元的公共补贴,其他富国政府也提供了类似的补贴。私人制药公司也同样受益于先前的公共研究(《科学美国人》,2020年)以及成本较低的临床测试,因为有更多的无偿志愿者参加了试验。“领先”研发出来的疫苗可能已经从自身的投资中获得了合理的回报,甚至还要更多。例如,辉瑞公司没有获得美国政府的直接补贴,但收到了价值19.5亿美元的1亿剂的预订单(《工业周刊》,2020年)。此外,作为辉瑞疫苗研发技术支持的BioNTech也已从德国政府获得了4.45亿美元的研究资金(Bloomberg,2020)。辉瑞声称其研发新冠疫苗的成本为31亿美元(BBC,2020),而预计2021年的销售额将达到150亿美元(Quartz,2020)。Moderna公司开发疫苗的成本为25亿美元,该费用则完全是由美国联邦政府资助的(《今日美国》,2020年)。最近获批的强生疫苗也同样得到了美国政府的补贴以及1亿剂的预购订单(Johnson and Johnson,2020)。

阿斯利康(AstraZeneca)疫苗的案例特别具有指导意义,也因为它被认为可用于发展中国家。根据合作协议,印度血清研究所将生产大量这种疫苗。该疫苗完全由牛津大学的公共资助实验室研发。最初牛津疫苗分配模式是针对开放许可平台的,旨在将疫苗免费提供给任何制造商。但是,盖茨基金会(其向牛津大学捐赠了7.5亿美元用于疫苗开发,因而颇有影响力)说服该大学完全改变其初衷,与阿斯利康的签署了“独家疫苗协议,使得这家制药巨头获得了绝对的权利,并且不能保证低价”(Jay Hancock,2020)。

牛津和阿斯利康承诺将不会通过出售疫苗获利,但细节却含糊不清。虽然牛津大学在疫情大流行期间不会收取任何专利使用费,但它随后可能会从营利性衍生公司Vaccitech等机构持有的专利中获利。

同时,阿斯利康对运往不同国家的疫苗收取不同的价格,一些较贫穷的国家需要支付更高的税率。欧盟为每剂支付3.50美元,孟加拉国4美元,而南非则高达5.25美(Politico,2021年),印度血清研究所目前提供的疫苗更加昂贵。疫苗价格的这种差异性不仅限于阿斯利康。由于对于疫苗的争夺和合同的不透明性,疫苗的报价波动范围很大:从3月1日起,每剂价格从2.19美元到44美元不等(UNICEF,Covid信息中心)。

如果印度和南非于2020年10月向世贸组织提出的建议被采纳,很多疫苗相关的问题都本可以避免,包括由于生产限制造成的疫苗抢购,私人供应商决定的溢价和差价剂量,以及对世界上大多数人口的供给不足。该提案旨在放弃强制执行Covid-19产品相关专利和其他知识产权义务(MSF,2020年11月)。

这意味着,在疫情大流行期间,世贸组织成员可以选择不授予或不强制执行与所有Covid-19药品、疫苗、诊断和其他技术(包括口罩和呼吸机)有关的专利和其他知识产权。他们还可以在研发、技术转让、制造、扩展和提供Covid-19工具方面更容易的进行协作。大多数发展中国家都支持该举措,但是富裕国家在世贸组织的TRIPS理事会中一再予以阻止(Prabhala等,2020)。这是令人震惊的,因为暂停授予或实施执行专利将加快疫苗的问世,也可以使发达国家的人民受益。另外,供应量增加也将减少疫苗的成本,使它们对全球政府和纳税人而言都更便宜。

大概是由于跨国制药公司的游说能力,迄今为止,他们已经五次成功地阻止了世贸组织TRIPS理事会批准该提案。顺便说一句,比尔·盖茨拒绝支持这一提案(Mail & Guardian, 2021)。

下图显示了世贸组织各国对该提案的不同反应,全球北方和南方国家之间持续存在巨大的分歧。作为大型跨国制药公司的母国,这些富裕国家一直阻止该提案。而且,他们已经获得了超出其Covid-19疫苗剂量的需求量。另一方面,这些国家中的大多数都未能成功在国内迅速分发疫苗,因此他们目前都还在囤积疫苗。

图2 各国在放弃新冠病毒医疗工具独有权上的态度 | 图片来源:无国界医生(2021年2月21日)

有人认为该提议是不必要的,因为WTO的TRIPS协议已经允许强制许可。2001年《关于与贸易有关的知识产权与公共卫生的多哈宣言》明确提到公共卫生紧急情况是允许发出强制许可的。强制许可是政府在未经专利权人明确同意的情况下授予第三方生产专利产品或过程的授权(请参见WTO常见问题解答)。它允许政府推翻专利权人阻止他人使用其专利发明的专有权。这个规定的目的是为了防止垄断行为,比如阻止其他个人或者组织进行生产或者收取过高的价格。因为疫情属于公共卫生紧急情况,这显然满足了强制许可的条件。智利和以色列等一些国家已经通过了有关在疫情大流行之后发放此类许可的决议。

然而,在个别发展中国家发放强制许可的困难在于,很难强制发明者向其他获得许可证的生产者转让技术。对于药品本身来说,如果已知产品的化学成分,就可以对该产品进行反向分析,进而由其他公司生产。而当生产疫苗的精确技术不为人所知时,只有当专利持有者愿意将技术提供给获得许可的生产者时,强制许可才有意义。就新冠疫苗而言,大型制药公司倾向于向那些已经在竞争有限的疫苗供应的富裕国家提供疫苗,而对于进入较小或条件较差的市场,他们并不非常在意。全球范围内的专利权豁免将有望改变目前的状况。

所以,全球范围内暂停和(或)修改与基本公共卫生问题相关的知识产权势在必行。由于目前大多数疫苗还没有提供关于免疫期的信息,因此这种暂停可能需要更长的时间。这种豁免不仅适用于疫苗,还适用于其他治疗、检测和与该流行病相关的产品,而且这些产品在未来几年可能都是必需的。

另一个办法是“自愿集库”。这一提议由哥斯达黎加提出,并得到世界卫生组织的支持。世界卫生组织创建了新冠肺炎技术获取资源库(CTAP)。这形成了一个集测试、药品和疫苗为一体的权利库,所有国家都可以在合理且可负担的条件下自由进入权利库或获得许可证。但到目前为止,只有40个发展中国家加入,而大国基本都没有参加。缺乏国际支持意味着CTAP目前还未真正起到效果,但从目前的新冠肺炎流行病延伸到未来的卫生紧急情况来看,它的重要性在未来可能会变得更加显著。

03、监管批准和公众信任

其他地区正在开发的候选疫苗也有抗击这一流行病、缓解目前疫苗短缺的潜力。俄国研制的“Sputnik -V”疫苗和中国研制的科兴疫苗、中国医药集团疫苗就被报道是有效的。印度、古巴和其他地区也在研制疫苗。有些人担心这些疫苗的测试不够充分,并且监管机构会在没有足够的临床试验和其他程序的情况下仓促批准这些疫苗上市。但是,即使这些候选疫苗通过临床试验被证实是安全和有效的,它们是否被国际上所接受还会遇到更多的阻碍。

这在很大程度上是因为世卫组织的审批程序严重偏向于富裕国家开发的疫苗。世卫组织有一份其信任的质量控制“严格监管机构”名单,这些机构仅来自欧洲、美国、加拿大、澳大利亚和日本这样的发达国家。在世界其他地区,疫苗(和其他药物)候选需要经过“资格预审”,这是一个更复杂、更费时的过程,这也大大延长了其他国家疫苗获批的时间。

例如,因为世卫组织与欧洲药品管理局(EMA)存在合作,所以辉瑞疫苗申请获批不到两个月,就于2020年底被世卫组织批准了。然而,早在辉瑞疫苗之前就已申请批准的俄罗斯(Sputnik)和中国(科兴和中国医药集团)疫苗,仍未获得世卫组织的批准(Prabhala and Ling,2021)。这三家公司在2021年都能各自生产多达10亿剂量的疫苗,并获得发展中国家其他生产商的生产许可。

在这次新冠大流行中,包括富裕国家在内的世界各地都大大放松了通常的监管标准。没有任何的新冠肺炎疫苗研发和发布达到应有的透明程度。即使世卫组织认为其他国家的监管标准可能不那么严格,它仍可与不同的国家监管当局合作,确保所有候选疫苗都得到平等对待。鉴于全球疫苗短缺导致贫穷国家的人民无法获得疫苗,世卫组织更应采取积极主动的方法,在符合某些统一标准的情况下,使此类疫苗能够在全球范围内得到分发。

如果做到了这一点,就有可能绕开大型制药公司对新冠肺炎疫苗的把控,防止私人在健康危机和普遍的经济困境中牟取暴利。一些国家已经批准这些候选疫苗在其国内使用,并从该决定中受益。

例如,到2021年2月底,智利依靠进口中国的科兴疫苗,成功地为其17%人口提供疫苗,玻利维亚、巴西、印度尼西亚和土耳其也在使用科兴疫苗。目前已有多个国家批准了科兴国药疫苗,包括阿联酋、巴林、埃及、约旦、伊拉克、塞尔维亚、摩洛哥、匈牙利和巴基斯坦。而俄罗斯的“Sputnik -V”疫苗则很有可能在欧洲、中东、非洲和拉丁美洲的几个国家生产和销售。

印度本应是成功生产和分发新冠肺炎疫苗的典范。它拥有多家主要的疫苗生产公司,有着长期和成功的接种驱动历史,直到最近,公众对疫苗的信任度还很高。但不幸的是,由于政府在必要的临床试验还未完成之前就过分热情地试图推出并推广特定的候选疫苗(巴拉特生物技术公司生产的Covaxin),结果适得其反,其候选疫苗在印度国内外的公众信任度大大降低。已经出现很多包括卫生工作者在内的印度民众拒绝接种Covaxin的报道。

这是不幸的,因为一旦失去这种信任,就需要时间来补救和扭转。它也对印度现在和未来出口疫苗的能力产生负面影响。YouGov最近对17个发达国家的1.9万民众进行的一次民意调查发现,人们对各国疫苗有效性的预期比较,俄罗斯、中国和印度排名最低,略高于疫苗产量极少的伊朗(Prabhala & Ling,2021)。印度也一直受到分配疫苗的重大问题的困扰,辜负了人们的期望和违背了过去接种疫苗运动的经验。

公平地说,大多数国家在疫苗分配方面表现不佳,包括那些一直在努力攫取超过其所需许多倍的全球供应份额的富裕国家。总体而言,国内疫苗的分配基本上反映了全球疫苗分配的情况:不平等、不公正和不充分。这种做法不仅将延缓抗疫进程,并会引起人们对于人类合作应对今后更大挑战能力的担忧。
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