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【2016年度调研】精准扶贫:精准在哪里?扶贫给何人?

2016-8-18 23:19

原作者: 人民食物主权 来自: 人民食物主权
食物主权按:

本篇是人民食物主权“2016·农村新发现”暑期调研系列文章的第一篇。文章重点考察了精准扶贫过程中,政策设计与农村贫困现实之间的张力,对精准扶贫政策目标的实现程度,提出了质疑。贫困指标是如何确立的?扶贫对象评选在农村掀起了怎样的波澜?扶贫政策实施过程中基层干部如何应对?基层干部对精准扶贫的前景预期是什么?这些问题,都将在本文中得到回答。

精准扶贫是透视中央政策在地方实践的一个切入点。这些以失败告终的扶贫项目和发展计划,也许症结都归于一点——只重效率和眼前利益,政策设计偏离了农村实际,农民和基层干部在政策制定中集体失声。文章最后提醒,在建设和发展农村的过程中,繁琐的政令虽志在富民,但往往会压制基层的凝聚力和活力。今后的政策应当要有意识地开拓地方自主发展的空间。


“十三五”被视为全面建成小康社会的关键期,中央要求到2020年使7000万贫困人口脱贫,消除贫困因此成为各级党委和政府的重大政治任务。精准扶贫是中央为实现脱贫制定的新战略,也是各级政府在农村开展扶贫开发工作的重要指导,其基本思路是精准识别贫困户和贫困村、精准帮扶、精准管理和精准考核。

此外,中央还与贫困情况严重的22个省(包括山西省和黑龙江省)签订了扶贫攻坚“军令状”,层层落实扶贫责任。中央的压力型管理机制在一定程度上能够调动地方政府扶贫的积极性,不过具体的工作最终还是要落实到基层。地方政府为激发基层活力,选派了超过四十万干部驻村帮扶,几乎所有的贫困村都配备了第一书记。但是,精准扶贫的成效究竟如何,我们需要聆听基层的声音才能有所了解。
 
2016年7月,我们通过访谈山西A县和黑龙江省C县的乡镇干部以及第一书记,对精准扶贫政策在该地的落实情况进行调查。在两个县,精准扶贫的建档立卡工作已经完成,但是后续的扶持工作还没有进行。不过即使在贫困的甄别过程中,暴露和制造的矛盾已经不少,负责扶贫的基层干部为此忧心忡忡。本文根据调研收集的资料,希望能够指出在精准扶贫执行过程中存在的问题和隐患,同时呈现精准扶贫识别中基层干部面临的困境和矛盾。现将访谈和思考整理如下,以飨读者。

一、上级敲定:贫困标准脱离实际
 
精准扶贫的第一项内容是精准识别,落实到基层的具体工作则是建档立卡。A县和C县已经完成此项工作,接下来就是等待上级出台具体的帮扶政策。不过仅仅是建档立卡的工作,已经让分管精准扶贫的基层干部觉得“头疼”。参加座谈会的干部,无论是副乡长还是驻村的第一书记,都感到政策繁琐、难以落到实处。
 
基层干部面临的困境,与上级政府下达的贫困标准脱离实际有很大的关系。首先,扶贫标准是由上级定的,无法为精准识别提供参考依据。山西省受访基层干部认为贫困户人均年收入低于2800元是脱离实际的。贫困乡副乡长周全(化名)指出,在实际识别工作中,几乎没有哪个村能找到这样的贫困户。如果人均年收入低于2800元,根本就没办法生活。B村第一书记做了补充,如果出去打工,一个月至少能挣1400/1500元,两三个月就能赚够2800元。黑龙江省的基层干部也持一致的看法,他们举了一个例子:在黑龙江,农户的平均土地面积较大,每户最少是七八亩,而当地的土地流转租金是400元/亩,这样,7亩地的话,往少说就是2800元。有这2800元之后,还有国家给的70元/亩的粮食直补。这么一算,本身就超了2800元。按照这个标准,很难找到“达标”的贫困户。
 
其次,因为农户的收入难以衡量,上级政府制定的标准在实践中很难操作。一方面,农业收入无法完全标准化计算,且受到市场行情的影响存在较大波动;另一方面,不少农户为争取贫困户名额捞取利益,不会将外出打工收入如实相告。以黑龙江省为例,虽然省内的规定排除有房、有车、开小卖店、办企业、外出打工等11种人,且评选范围是常住户,收入还必须低于2876元,但基层干部在甄选贫困户时只能按照更符合实际的标准来:看谁家住的是土房,哪些农户家有老人、病人、残疾人。在山西省情况略有不同,但问题的性质是一样的。按照山西省里的指导意见,要严格执行“八不准”标准。但符合八项标准中其中一项的也可能是贫困户,这就让基层很难办。
 
最后,还应指出,上级政府制定的指标较为繁琐,进一步增加了基层操作的困难,很多村干部根本无力胜任。黑龙江省受访第一书记指出,精准扶贫建档立卡所涉及的各种表格并不是那么容易填写。要求填写的表格,内容共计47项,非常复杂。特别对于村干部而言,他们并不太懂如何使用电脑。另外,村干部看不懂这些表格,村干部基本都不会打字,更别提设计EXCEL表一一填入对应内容。鉴于这种情况,作为第一书记的他,亲自完成了填写表格的工作。这与我们在山西A县访问的副乡长张德的情况一致,建档立卡的填表工作最后是由他和乡里的同志亲自完成的。可见,在精准扶贫的建档立卡过程中,针对农户的多项收入的统计表格看似严谨和精确,实际上却给基层干部制造了很多负担。识别贫困户已经花费不少精力,还要应付这些繁杂而无效的表格。出于对我们的信任,这位第一书记指出,为了填表顺利,在实际操作中他们都是先选贫困户,再入户算账,填写的各项内容其实都是“倒着装出来的”。
 
基层的实践促使我们去反思,既然识别工作要交给地方,为何不让地方依据当地情况制定相关的识别标准?中央从上而下一刀切地无端设计了各种表格,既繁琐,又不具有可参考性,这样反而使基层干部的工作更加感觉掣肘。这些规定从形式上看是完备的,但操作起来却脱离实际。我们不能一味埋怨基层干部缺乏积极性,而是要反思科层制管理存在着弊端。
 
二、遭遇地方:干部村民交互争利
 
除了贫困标准在实践中难以提供参考之外,上级政府最终核定的贫困指标也往往是脱离实际的。扶贫任务是层层下达的,上级能给基层施加很大的压力,但具体的扶贫工作包括确定贫困户的数目仍然是由基层落实的,这就给予基层干部一定程度的操作空间。基层干部的具体操作很可能会激发村民之间的矛盾,带来意想不到的后果。
 
第一,贫困村的村干部上报的名额往往超过村内实际的贫困户。副乡长张德(化名)告诉我们,村干部这么做有两个原因,一方面为村里争取到更多的资金,可以让他们获得村民的支持,在换届选举中连任;另一方面除去公认的贫困户外,村干部可以将多余的名额分配给自己的亲属朋友。此外,一位第一书记做了补充,分配多余的名额时不以帮扶弱势群体为主,村干部往往要平衡村里的不同的派系和大姓,以求稳定。北方村庄里常见派系斗争,贫困指标关涉利益,村干部对此如果不加以考虑,自身地位也会受到威胁。
 
第二,贫困村的村民可能会竞争贫困指标,求取利益,村民之间矛盾增加,影响农村社区的安定。在一些下达精准扶贫帮扶政策的地方,已经出现了村民上访告发基层干部的案例。具体到A县,虽然帮扶政策尚未下达,村民之间已经出现了不少矛盾。副乡长周全告诉我们,“从2015年年底开始直到现在,什么也没做,就是调解矛盾”。为了获得贫困指标捞取利益,村民相互揭发告状的案例已经不胜枚举。
 
以A县一个乡为例:该乡村民当初由于铁矿兴盛购买的运输矿石的车辆大多没有登记牌照。按理说有车的农户不能申请贫困户,但一些车主为求利益故意瞒报,其他村民会跑来揭发,但基层干部无法通过车辆的行驶证进行正规核实,难以查明实情。另外,不少村民儿女结婚会在临近县城的地方购买小产权房,这些房产没有明确的证件。在县城有房的这些村民也会利用这样的漏洞向上申请贫困户资格。在实际执行过程中,如果把这些人认定为贫困户,就会引起其他农户的不满,出现各种纠纷冲突,甚至演变为上访,导致村委会和上级政府不得不花费成本和精力来维稳。即便是蝇头小利,也会让不少村民争先恐后。
 
总体而言,精准扶贫对于被识别的村庄和农民都是一种资源(或资金)输入的行为,代表可观的收益。我们所访问的一位第一书记说,他曾建议他做第一书记的那个村的村干部将不符合贫困标准的农户全部剔除出来,但是村镇两委不同意,村里人也不会同意。整个小气候都是这样,很难做到如实上报。在实际工作中,从县、乡下派的第一书记所能发挥的作用有限,往往只能缓和村庄内部的矛盾,主事的仍然是村两委干部。
 
三、过程难料:上有政策下有对策
 
按照精准扶贫的政策要求,应该广泛深入地将精准扶贫政策,及建档立卡的标准和要求向群众讲清楚,确保群众的知情权、参与权、监督权。同时,市、镇(街道)、村三级要设立公示公告栏,按照规定对民主评议和市、镇(街道)两级审核结果进行公示、公告,无异议后才能确定为扶贫对象。然而,现实中,基层干部为了避免矛盾往往采取的是隐蔽的公开。
 
与我们座谈的山西A县的第一书记和副乡长告诉我们,在精准识别之后,很多村都没有公示,不然会暴露矛盾冲突。他们认为,精准识别之后,下一步肯定有相关扶持政策。在不知道政策的情况下,矛盾还潜藏着;一旦公开,就会激化矛盾。但是上面要求必须公示,且必须有公示的照片,于是村里往往采取隐蔽的公开的办法,例如在一个很隐蔽的角落公示,或者贴一个晚上公示,隐蔽地拍照。鉴于这种隐蔽的公开做法,我们也很难想象出在精准扶贫的民主评议环节[1]会进行得很公开。

此外,上级规定在实际的扶贫过程中必须要做到“对口帮扶”。某村第一书记说,他所在的单位的每一个职工都要和具体农户对接,给每一户设定帮扶责任人,但具体怎么实施精准扶贫并不清楚,单位要求帮扶责任人必须与被帮扶人见面,不要求驻乡。在帮扶过程中,有的单位会重视一些,而有的则不太重视,效果层次不齐。在如何确定帮扶项目方面,帮扶单位会征求村里意见,村里提出的发展项目经双方协商后看是否能纳入帮扶项目。他总结道,上面是让帮扶单位根据实际情况制定计划,但下面制定的计划是否科学,能否执行,这些并不能保证。

四、扶贫效果:基层干部不抱希望
 
我们访谈的乡镇干部和第一书记基本都认为,精准扶贫与之前的扶贫例如整村扶贫等没有差别。形式和以往没有区别,都是上面下达减贫名额,下面往上报名额,乡镇以下的干部完成的工作就是建档立卡。在他们看来,宏观政策层面虽然说要将对农村的输血改成造血,但是对于需要谁来做、怎么做和做什么这些并没有详细说。实际上,他们最想得到的是关于如何“造血”的经验的分享,而上级只顾下达任务没有考虑到地方实际需要[2]。某乡副乡长说,国家所有的扶贫都一个样子,都无项目支持。就算有项目,真正能带动农民致富的项目特别少。扶贫应该立足于农村本位,应该支持一些适合农村的项目。受访基层干部的态度实际上展示了精准扶贫内在的悖论。目前,精准扶贫意图使贫困户脱贫,但忽略了他们的实际需要,还可能助长部分贫困户的等靠要思想,无法实现长远脱贫。将来可能造成的恶果是,农村依然没有实现内生性发展,国家为了实现全面建成小康社会的奋斗目标,可能还会耗费更多的资金。

其次,精准扶贫的扶持并不能针对性地解决问题。一位分管民政工作的副乡长说,目前,精准扶贫的对象其实是老弱病残等没有从事经济活动能力的人。他认为,国家对这部分的人的扶贫应该是兜底扶贫,但现在的方式是产业扶贫,比如,国家让这些贫困户搞养殖,养殖成本国家出70%-80%,养殖户配套剩下的部分。他说,无论是让这些贫困户建立合作社还是让农户个体经营都没有实际的脱贫效果,而能从事这些活动的年轻人又不符合贫困户的标准。某乡分管农业和精准扶贫工作的副乡长则告诉我们,根据精准扶贫的政策,通过扶贫办完善手续后,扶贫资金将落实到农户。精准扶贫的政策是,三年内享受扶贫政策,这些扶贫政策包括移民安置、小额贷款、种养加工的项目结合。但是农户要贷款很不容易。贫困户可以申请小额贷款,最高贷款额度五万,但是他们很难贷到这个金额,因为贷款需要公职人员担保,同时还要考察借款人的信用和还款能力,所以即使能贷到款,也达不到五万;即便能贷到五万元,也不足以解决问题,反而增加了债务负担;如果真的做项目,五万元的资金是远远不够的,主要是还银行的钱了。
 
黑龙江C县的那位第一书记指出脱贫本质而言是很难完成的任务。他说,一个人不会过日子,就像不会学习;不会过日子,不是一代人的事,好几代都不会过日子,都攒不住钱。更好的方法是让农民提高发展自身的能力,不能光靠外部扶持。这位第一书记说,过去的“数字脱贫”就是凑个虚数,并不真正脱贫。虽然黑龙江省2016年开始施行更为严格的 “算账脱贫”,希望督促真正的脱贫,但算账脱贫其实还是数字脱贫,不可能真脱贫。
 
我们相信上级政府很快就会向A县和C县下达具体的帮扶政策,这些政策在基层将会如何落实,又会对基层社会造成什么样的影响,是否能够有效地帮助贫困户,基层干部已经在访谈中表明了他们的态度。可以看出,如果上级制定的政策脱离地方实际难以落实,基层很可能会出现相应的对策,虽然完成了上级任务,但也会使精准扶贫出现意想不到的偏差。因此,当中央说要打好脱贫攻坚战时,我们更应该看到,实际执行中,为了“脱贫”,我们耗费的表格登记、对比算账等巨大的管理成本和时间精力,但是地方的贫困现实仍然不容乐观。基层只顾着应付中央以及各级政府下达的指标任务,并没有心思立足当地去思考如何更好实现自主发展。

结语
 
2016年7月20日,中共中央总书记、国家主席习近平在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话时强调,要坚持精准扶贫、精准脱贫,把帮扶资金和项目重点向贫困村、贫困群众倾斜,扶到点上、扶到根上;产业合作、劳务协作、人才支援、资金支持都要瞄准建档立卡贫困人口脱贫精准发力。

国家的扶贫力度不可谓不大,但是像以往的发展干预政策一样,精准扶贫从宏观看是一个好事情,但具体的操作过程(事实上光是甄别工作)经常让基层干部无所适从。此外,我们还应重视在识别贫困户的过程中,基层干部所反映的困境和矛盾。精准扶贫的层层落实过程远非精准识别一项所能涵盖,各级政府、各个部门都有着自身的利益,这些利益会对政策的执行造成何种影响,在我们的调查中尚付阙如。事实上,此前一些研究者的调研已经证明,精准扶贫政策层层下达的过程中可能出现的问题远远大于此次调研所见。
 
扶贫政策之所以出现这么多问题,原因可能是:上级制定的指标、政策看似服务于农村发展,但这些包含各种资源的项目会经过各种利益主体之手,下达之时往往以任务形式出现,导致脱离地方实际、难以持续,最终甚至可能进一步削弱基层的合作基础。我们认为,在建设和发展农村的过程中,应当要有意识地开拓地方自主发展的空间,而非通过繁琐的政令步步压制。如果顶层设计者不加反思,最终将无法逃脱“上有政策,下有对策”的僵局,也无法给予农村实质性的帮助。
 
在此次调研期间,我们还对山西永济的蒲韩乡村社区进行了考察。该社区最初通过一些活动增强了村庄的凝聚力,进而组织农民合作,在发展过程中并不盲目依赖外部的资源。这样的发展模式让我们不禁反思:与其让基层干部疲于做一些让他们“头疼”、“不断调解矛盾”而且耗费大量成本的事项,何不让他们学习将农民组织起来的经验,立足本地真正做一些建设性的发展?农村的内生性发展难道不比外援式的发展更为持久?毕竟,长远地看,农村的脱贫是一个系统的发展议题,并非短平快的“精准扶贫”可以解决。

注释

[1] 指入户调查结束后,要召开村民代表大会民主评议,驻村工作队和第一书记要参与进来,并对评议结果签字确认。
[2]如果中央和省级政府能够将地方发展经验进行总结,对基层干部的启发应该更大,建议上级政府部门开展这些方面的工作。

参考文献

[1]李春艳.遭遇地方:行动者视角的发展干预回应研究[M].北京:社会科学文献出版社,2015.
[2]左停,杨雨鑫,钟玲.精准扶贫:技术靶向、理论解析和现实挑战[J].贵州社会科学,2015(8)
[3]葛志军,邢成举.精准扶贫:内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学,2015(5)
[4]沙璐.习近平:东西部扶贫协作须长期坚持[N].新京报,2016年07月22日
[5]许汉泽,李小云.精准扶贫视角下扶贫项目的运作困境及其解释——以华北W县的竞争性项目为例[J].中国农业大学学报(社会科学版),2016(6)
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