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美国大萧条玉米价格归零 常平仓政策保证粮价稳定

2014-12-2 12:08

原作者: 李超民 来自: 上海科教兴农网

食物主权按:美国的常平仓政策始于1933年大萧条时期。当时玉米的价格曾经跌倒零,而导致大批农民破产。常平仓政策实施后,政府的粮仓起水库调节的功能。有洪水的时候就蓄水,枯水期就放水出去。政府按照耕作成本訂收购价格。如果市场上的价格低于收购价格,农民可以把玉米作为抵押品向政府贷款,等到价格回升时再出售,出售后还贷款。1972年,美国向苏联出售3000万吨谷物,水库的缺口打开,带来美国粮价的飞涨,抬高了城市食品消费的价格。1973年,常平仓废除,政府直接把补贴付给农民,等于移除了谷物价格的底线,鼓励农民即使在谷物过剩的时候仍然耕种,而得到补贴。

 

原文标题:美国70 年来农产品立法与农产品常平仓计划的现实意义

 

一、农产品常平仓在美国农业政策体系中的地位

 

  美国农业政策粗略划分为四个发展阶段:第一阶段从1785 1890 ,这个阶段的政策着重于解决土地分配问题;第二阶段从1830 1914 ,美国政府大力推行农业教育和研究的立法活动;第三阶段从1920年代开始,在这个阶段,美国逐步建立了农产品常平仓(The Ever Normal Granary) ,奠定了美国农业繁荣的基础,也为美国经济稳定奠定了坚实基础( Effland ,2000) 。我们认为,当前美国农业政策处于第四个阶段的变革时期,这个变革从1980 年代初期就已经开始。

 

美国的农产品常平仓直接继承了我国宋朝王安石青苗法所开创的农业信贷体制,同时把农业保险和水土保持等一并纳入了这个农业保护体制(李超民,2002) ,1933 年《农业调整法》通过开始,美国通过现代农产品常平仓立法制度的建立与不断完善,强制对农产品进行价格支持、对农场主进行直接价格补贴和利用水土保持、定期休耕土地等措施控制农产品供给。隶属农业部的商品信贷公司(Commodity Credit Corporation ,CCC) 是美国现代常平仓机构之一,它通过执行“农产品计划”(Commodity Program) 为农民提供价格支持和收入保护。而农产品计划的政策目标也从当初稳定价格与供应,发展到稳定农民收入,促进区域发展和提高农业竞争力等。自1933 年《农业调整法》实施“农产品计划”以来,历届国会不断修订早先的立法,完善农产品计划的执行或实施新的价格支持办法,以应对美国农业形势、联邦财政预算压力、政策目标的转换以及种种其他原因所带来的不断变化。

 

美国农产品常平仓机构,包括商品信贷公司和全国农业保险机构,是一个庞大的政府和商业共同组成的农业保护体系,依据3 项永久农业法律①执行农产品常平仓计划:1938 年《农业调整法》、1949 年《农业法》和1948 年《商品信贷公司特许法》,同时,国会还不断通过综合性的跨年度执行的农业立法,改变或完善一些基本的农产品常平仓规定。70 年来,美国通过不断立法,完善农产品常平仓政策,制定农产品计划进行支持农业,保证了农业经济繁荣和美国农产品的世界竞争力(McGovern , 1967)

 

二、当代美国常平仓政策体系的发展

 

  从新政到小布什时期,美国行政当局共通过了约40 多项农产品立法(或涉及农产品的综合立法) ,经历了大致四个阶段,通过实行农产品计划,建立并不断完善现代农产品常平仓体制。

 

() 形成期:罗斯福和杜鲁门时期(1933 1952 )  

这个时期,美国认识到解决农业问题急需通过立法手段,进行政府补贴,通过合同把农场主结合起来,提高他们的谈判能力,提高农产品售价,增加农民收入和购买力,促进经济复苏。这个时期,联邦政府对农业的保护从无到有,范围逐步扩大,并把华莱士提倡的政府与农民协议合同扩大到强制性由政府开展农业保护。

 

本时期是美国当代农产品立法意义最为重大的时期,涉及农产品的立法约9 ,这些立法在美国农业政策史上具有较大意义,在这个时期,美国现代常平仓立法框架基本奠定,1933 年《农业调整法》(73 10 号公法) 开始,商品信贷公司成为政府永久农业信贷机构。虽然从克林顿政府开始,它的运作范围受到限制,但是此后其提供农产品信贷的基本业务是会延续下去的。同期,农业调整署为解决美国农产品过剩、进行水土保持也做出了较大贡献。这个时期,还开创了农作物保险的先例,这也是美国农产品常平仓的重要组成部分,它是和后来的常平仓计划联系起来的。常平仓计划在1933 年前后小范围实施,如爱荷华州的玉米贷款和常平仓实验(Shepherd &Wilcox , 1938) ,最终在1938 年《农业调整法》中明确确立,具有深远历史影响,通过规定商品信贷公司和联邦剩余商品救济公司的作用,稳定农业生产,同时规定了对城市消费者的保护(李超民,2000) 。这个阶段,农业部还开始实施国家水土保持计划,最终它的基本精神也在1938 年《农业调整法》中得到彻底贯彻。1949 年《农业法》把1938 年《农业调整法》规定的对基本农产品的保护扩大到非基本农产品,如羊毛和马海毛、桐油果、蜂蜜、爱尔兰马铃薯(后从1954 年《农业法》中去除) ,以及牛奶、黄油及其副产品。《商品信贷公司特许法》(80 806 号公法) 1948 6 29 日生效;1949 年《农业法》(81 439 号法) 1949 10 31 日生效。1948 年《商品信贷公司特许法》和1949 年《农业法》与1938 年《农业调整法》共同构成了美国现代常平仓永久立法体系。

 

() 稳定期:从艾森豪威尔到约翰逊时期(1954 1968 )  

这个时期基本延续了以前的农产品计划立法,如价格支持、水土保持、土地退耕。1956 年《农业法》(84 540 号公法) 1956 5 28 日生效,法律授权进行谷物、棉花、花生和烟草耕地的退耕计划,还规定了一个为期10 年的水土保持退耕计划和农产品销售配额制度,但是开始表现出灵活性,如艾森豪威尔在1954 年《农业法》(83 690 号公法,19548 28 日生效) 中规定了灵活的价格支持措施,1955 年对基本谷物商品提供平价82. 5 % 90 %的价格支持,并授权商品信贷公司为国内外救灾进行储备。

 

1962 年《食品和农业法》(87 703 号公法) 1962 9 27 日生效,授权实施一个紧急小麦计划,支持种植者自愿转变小麦耕地的用途,并继续执行饲料谷物价格支持计划。该法也包括了小麦销售许可证计划,但遭到了美国的小麦种植农场主及其利益集团联邦农场局协会的一致反对而终止。实际上在几乎所有美国农业立法中,都体现了不同利益集团的利益。

 

总的来说,这个时期是美国农产品计划相对稳定发展的时期,它继承了大萧条以来的立法传统,但某种程度上,执政的共和党人已开始表现出在现代农产品常平仓政策上的灵活性。

(① 农产品永久立法是美国农业基本法律,3 项永久农业立法规定了商品信贷公司等农产品常平仓机构进行农业补贴的政策,以及水土保持、农业保险等其他价格支持原则与程序。美国永久农业立法的政策目标是建立农业常平仓。)

 

() 转折期:从尼克松到卡特总统(1969 1981 )  

这个时期共通过了4 项农产品计划立法,1970 年《农业法》(91 524 号公法) 规定了执行土地撂荒计划的补贴限额。1973 年《农业和消费者保护法》(93 86 号公法) ,规定了所有农产品计划涵盖的谷物享受的补贴限额,强调了对美国消费者的保护。10 年后的政策转折期为其后20 年美国农产品立法政策发生根本性转变定下了基调。

 

() 变革期:从里根开始(1982 年—)  

20 多年来,美国面临的国际环境和国内形势都发生了重大变化,导致行政当局对农业的干预政策也出现了较大变化。在里根时期,国际上苏联解体,东欧社会主义国家发生剧变,亚洲、非洲和欧洲原社会主义地区战乱不断,对于农产品需求产生较大波动,中国的改革取得了令世人注目的成绩;而国内,美国沦落为世界最大的债务国,为了解决国内经济问题,以货币主义和供应学派的理论为基础的“里根经济学”应运而生,试图通过减税的办法,刺激国内投资和需求。

 

正是由于国际、国内形势变化,这个时期美国联邦政府开支的减少,数十年延续的对农业的保护政策发生了转变,从程度和范围上都大大缩小了,并且开始起劲鼓吹实行粮食自由贸易,这也从立法上表现出来。同时还要看到,正是由于从1930 年代就大规模进行的现代农产品常平仓建设,使美国农业得到长足发展,在世界上具有绝对竞争力,所以越到后来,美国行政当局就越起劲鼓吹农产品的自由贸易。但是从他们的农产品立法中发现,联邦政府削减对农产品的支持和补贴给美国在WTO 农业谈判带来了极大红利,如在1993 12 15 日签署的乌拉圭回合《农业协议》规定,减让国内农业支持和补贴的基期为1986 1988 ,当时美国提出,由于前几年自己已经对国内农业信贷等农产品价格支持做了削减,未来不应当依照“黄箱”政策做出进一步减让,迫使其他国家和国家集团做出了让步。

 

从里根上台开始,他就提出要强化美国农产品的国际竞争力,设立目标价格加以支持(1981 年《农业和食品法》) ;但是他通过调整烟草、冻结牛奶价格支持和目标价格涨价幅度、强制作物贷款率并减少耕地面积计划(1982 年《综合预算法调解法》、1983 年《牛奶和烟草调整法》、1984 年《农业计划调整法》、1985 年《食品安全法》等) 、进行水土保持(1984 年《农业计划调整法》、1985 年《食品安全法》等) ;减少超长纤维棉销售配额,限定价格支持范围(1983 年《超长纤维棉花法》) 等措施,不断缩小政府对于农产品生产的补贴规模及范围、及时出台临时性立法解决当年农业问题,同时还要看到,由于减税是里根经济政策的主题,农业补贴就难逃不断削减的厄运了。尽管如此,里根政府还是坚持把农业问题和国际经济问题进行综合考虑。另一项特点就是,强调对于美国国内农产品市场的变化和世界市场变化共同考虑,制定立法。如1988 年《贸易与竞争力综合法》修订了有权提出不正当贸易和进口危害美国产业的法定生产者的范围。授权农业部长相继决定适时启动小麦、谷物、饲料和大豆的市场配额,条件是确实存在不正当贸易。但我们同时看到,1935 年《农业调整法》修正案中,罗斯福总统就已经开始把关税的30 %用于支持美国农产品出口竞争力。同样布什签署了4 项农业立法,进行保护农业生产、水土保持,直接补贴美国农场主。只是他进一步提高了享受政府补贴的门槛,目的还是扩大农产品竞争力,为美国农产品找出路。

 

克林顿时期,农业在美国的经济中的重要性有所下降,克林顿的农业政策也反映出,美国政府对农场主的政策支持已经转变,一是大幅度削减政府补贴水平和缩小农产品享受的补贴范围(1993 年《综合预算调解法》、《全国羊毛法修正案》) ;二是正如1996 年农业法规定的,政府农业政策将具有市场导向。但是,由于美国农业的重要性和产业链很长,克林顿也不得不保持对农场主进行政府补贴的力度(1998 年《紧急农业金融救济法》、1999 年《财政年度综合加强及紧急拨款法》) 。但从发展上看,美国政府从1997 2002年试图逐渐减少补贴,但由于当时世界农产品价格走低,美国农民的收入也在下降,计划补贴额不够,1998年美国政府又推出两项保障农民收入的政策,即“作物收入保险计划”和“市场损失补助”,帮助农民克服市场损失和作物歉收损失。到2000 ,政府农业支持支出在1999 年的基础上继续增加。近两年来农业补贴在200 300 亿美元之间。

 

克林顿时期通过的重要农业立法是1996 年《联邦农业改善和改革法》(104 127 号公法) ,该法提出,将在长期内加速实现“更具有市场导向”的农业政策。从这项法律开始,提出用一个不再与市场价格挂钩,而提供单一并且按年递减的所谓“市场转换支付”办法的7 年期合同,替代长期执行的谷物与棉花目标价格的支付办法。曾经参加谷物和棉花农产品计划、土地登记在册者拥有参加“市场转换支付”资格。该法还终止了种植面积缩减计划和大部分种植缩减计划。减少农场主自有的谷物储备、低廉的商品信贷公司贷款率和运用销售信贷再支付等规定,限制农业部在商品储备和管理上的作用。同时废除了蜂蜜计划,规定在1999 年底退出当时尚在执行的牛奶价格支持计划,在对食糖和花生计划作个别修订继续执行。同时授权成立“21 世纪生产农业委员会”,目的是对未来农业政策提出建议。

 

克林顿的政策只是改变了农业补贴方式,并没有改变对农民实行财政补贴的实质。其做法虽然在国际间有争议,但是美国大体上实现了将国内农业保护的大部分财政支出,变为WTO 农业规则允许的、免于削减的“绿箱政策”的目标。

 

小布什的农业常平仓对美国农民的保护更加周到全面,他签署的2002 年《农业安全与农村投资法》,同样通过农产品计划,由支持性收购补贴、差价补贴和脱钩补贴进行农产品价格支持和补贴。虽然新农业法的政策重点,是提高农民抵御市场风险的能力,但只不过美国农产品常平仓运做的机制更加符合美国农业发展的现实。新农业法主体,称为“安全网”,其经费支出占整个法案总支出的66 % ,是对农产品的支持补贴计划,包括提供营销贷款、不挂钩直接支付和反周期支付三大计划。

 

所谓“营销援助贷款和贷款差价支付”(Marketing assistance loan and loan deficiency payment) 延续了原来克林顿的做法,但规定了新的农产品贷款率(loan rate) ,即农产品保护价格,这是农产品“常平仓”的延续。但是,以往由于天气原因,市场价格增长期低于贷款率,农民无法出售农产品,导致商品信贷公司库存大量增加,于是农业部采取措施,在市场价格低于贷款率时,规定农民可自行销售农产品;国家对于市场价格低于贷款率的部分予以补贴。这样,市场价格仍然由供求关系决定,商品信贷公司库存不增加,农民收入也不减少。农业部确定的价格称为“贷款偿还率”(Loan repayment rate)

 

“直接支付”(Direct payment 也叫直接补贴或不挂钩补贴) 1996 年农业法的延续。直接支付额为“支付率”(repayment rate) 与农产品的支付面积(农场基期种植面积为85 %) 和支付单产的乘积。2002 年农业法规定,基期面积是1998 2001 4 年平均值,支付单产值乘以系数,该系数是1980 1985 年美国大豆等作物平均单产与1998 2001 年平均单产之积。支付面积和支付单产一经确定,便保持不变。新农业法增加了大豆、花生和其他油料作物,同时提高了原有农产品直接支付率。

 

2002 年农业法的反周期支付(Counter - cyclical repayment) 1998 2001 年实行的“市场损失援助”(Market lost assistance) 政策演变而来。市场损失援助政策,是由于市场价格与农业部预期不符合生产的。单位农产品的反周期支付由目标价格和“有效价格”之差决定:目标价格是新农业法规定的农产品价格水平,当市场价格高于贷款率时,有效价格等于全国平均市场价格于直接支付之和;当市场价格低于贷款率时,有效价格等于贷款率与直接支付之和(市场价格、营销差价支付与直接支付之和) 。全国平均市场价格与直接支付之和(即有效价格) 等于或者大于目标价格的情况时,不进行反周期支付。农民获得反周期总支付,等于单位产品反周期支付额与支付面积和支付单产乘积。其中支付面积、支付单产与直接支付都是根据基期确定的,而单位农产品支付额则与当年的市场价格情况直接相关。1996 年农业法出台时,时逢世界农产品价格高涨,人们普遍预期未来市场价格将走高,但是世界农产品市场价格连续大跌。为了弥补农民的损失,美国政府自1998 年开始对农民发放“市场损失补贴”。2002 年农业法将反周期支付纳入长期效力的农业法中,并且将补贴直接与当年价格挂钩,WTO 所规定的应减让项目,具有明显的“黄箱”特点,世界各国对此深表不满,难怪2002 年诺贝尔经济学奖得主、“实验经济学之父”弗农·史密斯教授把新的农业法案和钢铁业条款称之为布什犯的“两个很明显的错误”(王洵,2003.11.6)

 

三、越来越大的美国现代常平仓

 

从以上分析可以看出,美国农产品常平仓计划覆盖的范围越来越广,如果把商品信贷公司历年的财政预算支出比作美国现代农产品常平仓的规模,70 年来这个常平仓可是越来越大了,它所保护的范围也越来越广(1) 。根据小布什签署的立法,2002 2011 ,美国联邦政府的农业拨款支出将达1900 亿美元,1996 年农业法相比,补贴增加了80 %。除了对一直享受补贴的小麦、大豆和棉花等种植者增加补贴外,新农业法还将增加对其他农牧产品如花生、牛奶、蜂蜜等生产者的补贴。还决定将土地保护费用增加80 % ,这将使畜牧产品、水果和蔬菜生产者获得政府的财政支持。我们应该看到这并不是一种好的趋势,应当承认的是,美国农产品常平仓从开始时期的稳定农产品供给到提高农民收入,正在逐渐走向它的反面,这不但不利于世界农产品贸易,而且还会继续增加美国的财政负担。

 

四、政策启示

  但是,必须认识到,70 年来,美国通过立法建立了农业常平仓制度,不遗余力支持农业,不但使本国农业具备了很强的抗风险能力,具备了在全世界范围内最强的综合竞争力,并为美国经济发展提供了坚实的基础,同时也提供了美国近20 %的国内相关就业机会,美国的农民收入得到稳定提高,促进了美国经济的稳定发展。美国通过农产品立法稳定和发展农业的做法对于我们解决中国农业问题有很好的启发意义。可以预见的是,WTO 体制下,中国农业可能将长期面临较大冲击,所以应该从全局和发展高度重视农业和农村问题,不能放弃对农业的政府支持。而解决中国农业问题,除了加强政府的农业投入、提高农民受教育年限和受教育程度、加强农村法制化建设、引导农民向第二产业转移,一项从根本上保证农业发展的措施就是国家必须加强农产品立法,建立包括政府直接补贴、信贷、农产品保险、收入保险等政策的中国农产品常平仓体系,并通过立法使农业政策和各项面向农业、农村和农民的政府农业计划得到不折不扣的贯彻执行,杜绝执行中的随意性,强化国家政策性金融机构、其他管理机构和地方政府对农业的支持,同时还要依法保障农民的权益。我国必须考虑,农业常平仓的建立应在《WTO 农业协议》规定的“绿箱”、“黄箱”政策范围内,在制定我国永久性农产品立法的基础上,分地区和不同产业,甚至不同农产品,通过长期和短期农产品计划,支持农业稳定和发展。

 

参考文献

1.Effland ,Anne B. W. US Farm Policy : The First 200 Years. Agricultural Outlook. Mar. : 21 25 ,2000

2.Laws : Cases and Codes : U. S. Code : Title 7. Agriculture. http ://caselaw. lp. findlaw. Com/casecode/uscodes/7/toc. html ,2003 - 07 - 30

3. 李超民. 常平仓:美国制度中的中国思想. 上海:上海远东出版社,2002

4.McGovern , George , ed. Agricultural thought in the twentieth century. Indianapolis : The Bobbs - Merrill Company , Inc. , 1967

5.Shepherd , Geoffrey &Walter W. Wilcox. Stabilizing corn supplies by storage. Project 462 &520 , Iowa Agricultural Experiment Station. 1938

6. 王 洵. 中美贸易逆差没有扭转的必要. 专访2002 年诺贝尔经济学奖得主、“实验经济学之父”弗农·史密斯教授. 中国新闻周刊,2003.11.6

 

(农业经济问题2004.4 作者单位:上海财经大学区域经济研究中心 上海 200433)

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