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毁灭小农的“逆土改”:评点亚洲各国圈地运动

2015-7-3 17:04

原作者: PUBLICATION 来自: GRAIN
食物主权按:亚洲以小农耕作体系见长,但目前亚洲各国政府纷纷变更土地法规,使数以万计的小农流离失所,同时削弱了地方食物供应体系。显然,亚洲正踏上一条与农业改革完全背道而驰的道路上。



 引言
  
亚洲以小农耕作体系见长,但目前亚洲各国政府纷纷变更土地法规,使数以万计的小农流离失所,同时削弱了地方食物供应体系。显然,亚洲正踏上一条与农业改革完全背道而驰的道路上。

   数十年来我们经历了剧烈的经济发展与工业化,尽管如此,目前在农村地区的亚洲小农人口仍多于世界其他地区小农人口的总和;亚洲小农之所以可以勉力前行至今,无非是仰赖于他们的农耕技巧、他们与土地的紧密连结、以及他们身体力行的各种历史性抗争行动,有了这样的过程,他们才争取到法律的保护,获得一些最基本的保障,进而维系他们使用土地的权利。

   现在,这些抗争的遗产正在受到威胁,各地的大规模农业、开垦矿区、旅游业、水坝建设等等正在吞嗜亚洲各地的小农,种种忽视人民生存空间的开发使整片土地上小农的可耕农地不断缩减;城市不断扩张,为了高速公路或是不动产的开发,家庭农户世代耕耘的农地被铲除;而许多国家长期执政的政府,更毁弃最初的“土地重新分配”承诺,与民争地、持续进行农地掠夺。

   亚洲正在经历史无前例的土地集中化,全亚洲2/3的农地仅仅由6%的人口把持,以菲律宾、柬埔寨、马来西亚、巴基斯坦与印尼为例,这些地主往往同时也是政治精英。

   土地集中化所引发的第一个关注焦点是,在亚洲各地爆发的各种与土地相关的冲突,农民在大城市(如菲律宾的马尼拉,柬埔寨的金边)针对土地掠夺所进行的街头抗争越来越常见,几千件土地冲突案件积累在中国和越南的法院里;而从西孟加拉到西巴布亚岛(印尼小岛),军事镇压也成为许多土地抗争社群生存的日常境况。

   这份报告主要展现了:亚洲各国政府如何通过变更法律,悄悄地移除极少数的几个传统上小农享有的保护机制,进而通过大规模集体耕作夺走小农群体的土地。这种改变的实际情形因国而异,但共同点都是为了私人企业可以轻易地从各地小农手中取得大面积的土地。

   这些法规变更不仅迫使数以百万计的农民家庭流离失所、破坏当地的食物供应系统,更将使与土地相关的暴力冲突增加。

藉由“法律改革”迫使小农离土离农
  

农地相关利益逐渐增长,使得各种“合法手段”被推动,为的是将小农的地转移到企业方。大笔资金从银行、避险基金(hedge fund,编按:或称对冲基金)、企业大亨、跨国贸易商流向农业种植公司和集团式的农业风险投资事业。政府在诸多投资者的压力之下开放了农田,鲜有政府拒绝投资者开放农地买卖的要求。十年来,亚洲各国政府所签订的各项双边、多边自由贸易协议(FTA)中,有超过一半的协定让政府进入了一个政策死胡同:相对于小型生产者,更青睐公司农业(请见表一的贸易协定说明)。

   在某些案例中,这些法令主要就是为了将土地转作工业、旅游、基础建设所用,而非公司农业,但这其中所展现的跨区域趋势便是:将阻挠本国外国企业取得农地的各种法规与障碍移除。

或许各国采用的途径不同,但所造成的改变可大致分为两种类型:

1.藉由法令或政策允许政府将大规模土地让予或卖给企业。例如在缅甸、柬埔寨、老挝、印尼、巴基斯坦、巴布亚新几内亚、泰国等国。
2.通过立法、修法,一套“由小型农耕转向公司农业”的新框架就此巩固,在各国, 这样的框架各以不同名义为之,包括印度农业园区、中国的“土地流转信托”(具体请见本文“延伸阅读”部分)、韩国的银行、菲律宾的丛聚、日本的特殊农产公司。

   在亚洲,无论是小农人口或是小农土地的面积都正在缩减,同时大型公司农场的数量却急剧上升。在2003到2013年之间,印尼小农人口减少了16 %,同一时期,大规模农场增加了54%、种植园编按:种植园指由企业所种植的大型单一作物农场)的数量增加了19%。绝大部分(约55%)的印尼农民,所使用的耕地少于0.5公顷。而在日本,自2000年以来,农民的数量减少了40%,而农产公司的数量却增加到14000多家,比2004年增长了一倍。

土地的大规模转移
  
上述在各国进行的法律改动工程,往往通过几种论述正当化:是农民选择离开农村寻找城市的工作;大型农场比较有效率和竞争力,而且能创造更多工作机会;而根据国际贷款主(international lender,意指放款给各国政府的国际金融组织,例如世界银行World Bank以及国际金融公司international finance corporation)的说法,土地市场的自由化有助于社会流动,并可刺激经济发展。

   但这些说法没有一个经得起检验。横跨全亚洲,我们看到农民发誓捍卫土地,而非离乡出走,事实上,工业化农业体系与集中式的食物分配控制,在上述诸多新订土地法条的支持下,扩展得越来越广泛,不仅造成对昂贵生产资料依赖性的增加,降低了土地和环境的多样性,同时更使得生产粮食的成本充满更多不稳定性。这些冲击对小农而言是场灾难,在有些地方更是引发了负债农民、被迫放弃农地的农民的自杀浪潮。

   这样强迫农民离土、强迫农民转向城市地区成为出口制造业的廉价劳动力,事实上是源于亚洲各国政府的政策。

   关于生产力与效率的说法也充满谬误。亚洲小农事实上是世界上最有效率与生产力的一群人,亚洲倚赖小农生产所喂养,这里不仅有最高比例的小规模农业,亚洲小农更负担了全球44%的谷物供应,印度是全世界乳制品的最大生产国,而印度奶酪农业中高达8成5都是小农生产,在中国,全国27%的猪肉供应来自一年养1到10只猪的家庭农业生产者;而中国、印度、印尼、泰国、越南,五个拥有最多小农的亚洲国家,则负责了全球70%的稻米生产。

农民的抵抗
 
2015年1月,印度农民的迫迁抗争。
 

延伸阅读

贸易协定与土地转让
  
在促进小农土地转让予大型农企业的相关政策与法令生成的过程中,自由贸易与投资协定扮演这重要的角色。他们同时以间接和直接的方式达到这样的目的,前者包括鼓励专业化垂直整合生产出口产品,后者则包括要求各国政府移除针对外资的各种障碍。

   我们可以看到这样的例子:澳洲与中国的自由贸易谈判触发中国资本大量快速地进入澳洲农地,为的是乳制品、糖、牛肉等产品的出口。这些资本相当密集而且引起许多争议,以致于政府被迫重启谈判,要求其中的外资审查委员会(Foreign Investment Review Board)针对买卖农地总额超过1500百万的外国买家进行审查,2014年,这个条款被写进澳洲与中国、韩国与日本的自由贸易协定(FTAs)谈判中,但与美国、新西兰和智利的FTA已经谈判完毕,所以来自这三个的外国资本家并不适用此条款。

   在柬埔寨,2001年8月适用的经济土地特许(Economic Land Concession ,简称ELC)相关法规,私下于早几个月(2001年3月)与欧盟签订的“为最不发达国家提供武器外所有产品进口免关税”(翻译按:由欧盟发起,在此框架下,最不发达国家Least Developed Countries的商品进口欧洲得免关税,也没有限额)连在一起,ELC确立框架,让土地得以长期(最久可至99年)、大规模(最多可至1万公顷)让出,作工业化农业发展用途。许多大农场就这样被让予了企业用以产糖,再通过EBA出口至欧洲。

   一份2013年的评估发现,柬埔寨的大规模土地让予政策和欧盟的EBA框架,使国内的人权现况面临灾害性的冲击。以戈公省为例,两个村共11,500公顷的稻田与果园以及超过2000农户被消灭,超过千名的男女、孩童流离失所,为的就是将空间给予甘蔗种植。

   在日本,政府决定修改农地法,与其加入TPP(跨太平洋伙伴组织)密切相关。虽然日本加入TPP与否仍在谈判过程中,但日本借鼓励小规模耕作转向大规模农耕,在为降低农业产品关税作准备,因为大规模农业被视为比较具有国际竞争力。政府因此松绑数个法规,让私人部门资本得以进入农业部门发展;同时开始鼓励农地集中,也建立了策略性的规模农耕特殊区,这个特殊区将会划入1500万公顷的土地,占全国耕地面积(共4600百万公顷)的1/3。

中国的土地流转信托
  
2013年12月,中国公布了最新农业改革政策,这项由中国中央委员会所做出的决议备受瞩目,因为它决定将一笔基金用作中国农业的大变革。

   这项决议显示政府强力支持进一步转让农村土地的使用权,大步朝向完全的农地私有化迈进。这事实上拓展了中国自1970年代晚期以来认可个人土地使用权的“农地去集中化计划”(de-collectivisation programme of China’s farmland)。随着越来越多资本注入农村地区,这些使用权逐渐被转让给企业体。

   当农地还未能交易时,农民得以转让他们的土地使用权给大规模农业经营体,这些经营体包括公司、企业、或是“家庭农场”──这特别指的是中国官方2013年的一份政策文件中所出现的一个概念,指的是有别于传统农户、规模相对大的商业化农场。

   为了促进土地使用权转让给这些企业,有些地方政府正在推动一个称作“土地流转信托”(land circulation trust)的新框架,这些信托扮演中间代理人的角色,在特定地区从农民手上取得多笔土地使用权,寻找有兴趣的企业体,然后再将土地租赁出去。这个信托运作的方式像是农民可以将土地使用权“存进”银行内,然后再由信托方把土地出租给更大的农业经营体。

   这个信托产业,最先投入经营的是大型国有金融公司“中国中信集团”(CITIC),创办者是身列亚洲富人之列、中国的前副总统荣毅仁,他同时也是将中国经济开放给外国资本进入的开启者之一。中国中信集团同时积极运作国外农地的取得,最知名的是在印尼安哥拉省(Angola)一个50万公顷的大型油用橄榄种植园计划。在2014年12月,亚洲最大的两个农企业,日本伊藤忠公司(Itochu of Japan)以及泰国卜蜂集团(Charoen Pokphand of Thailand)宣布一笔合作交易案,两公司将共同购买中信集团总额1.9亿的股份。

   中信集团在中国的“土地流转信托”商拜耳科学事业群下的种子与杀虫剂公司达成伙伴合作关系,中信集团的信托更进一步寻求将拜耳的产品整合至自己企业的农场股份之中。他们的在安徽省的第一笔土地信托案包括将农民手上2100公顷的农地转让出去,而农民希望能得到每年700到800元(约美金112至128元之间)不等的款项。安徽省是这个转让计划下的试验区,而中国政府已经在2015年启动一个全国计划,以注册2亿个农户的可耕地的契约权,为未来的转让铺路。

   其他大公司也跟随中信集团与拜耳开始进入信托业,包括中国最大的谷物贸易商中粮集团,美国种子公司前锋,以及中国最大的网络贸易商阿里巴巴。

   新的土地流转信托架构,结合早先设计用作转让农民土地给农业公司的措施,已经造成中国大批小农失去土地。根据中国农业部的资料,2500百万公顷可耕地(超过农民所有土地的1/4)的使用权已被转让出去,有很大一部分的转让其实是在家庭农户之间,但将农地纳入企业控制有明显急速增加的趋势。
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