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我国应选择哪种农业经营主体?

2014-6-1 15:35

原作者: 孙新华 来自: 南京农业大学学报
食物主权按:农业经营主体或者说由谁来种地,是建国以来历次土地制度变革中的核心问题,在当下也成为了各界广泛关注的热点问题。


农业经营主体或者说由谁来种地,是建国以来历次土地制度变革中的核心问题,在当下也成为了各界广泛关注的热点问题。因为这一问题既直接关系到农民的切身利益和长远发展,又关乎我国的农业现代化和粮食安全,也关涉我国农村的社会稳定和乡村治理状况。也正是出于这一点,政府历来重视农业经营主体问题,近年来工商资本流转土地、家庭农场的发展都是在政府的扶持下兴起的。但是,不管政府扶持何种经营主体都绕不开我国农村自发形成的小农和“中农”。
   
一、小农与“中农”的融洽

家庭承包制实施后,我国的农业经营主体实现了由集体回归为农业家庭。由于我国人地关系高度紧张,在农村形成了“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经营格局。

随着打工经济的兴起,农村出现了农户之间的自发土地流转。即有村民常年外出务工,其承包地无法耕种,就交由同村(多为同组)的亲朋好友耕种,并约定回村时收回。这种自发流转不是完全的市场行为,因为很多流入方不需交给流出方租金,近年来随着土地价值的增加,虽然要出一些租金,也非常低。我们调查中发现,同样一个地方的土地流转给本村的村民只得到1、200元/亩,而流转给外来的企业或个人却可得4、500元/亩。这是因为自发流转的双方存在一种托管关系,即外出打工者为了不使耕地荒芜将耕地托管给对方,以便自己以后回来种地时更好耕种。
自发土地流转带来三个好处。第一,外出务工者将土地交由亲朋代耕,可以安心外出务工,并且当在外务工受挫时随时可以回到家乡种地,对他们而言,自发流转为他们提供了“进可攻,退可守”的物质基础。第二,土地流入方的种植规模较之前有了扩大,有些农户就可以耕种较为适度的规模,比如达到2、30亩甚至更多,再加上家庭副业,务农收入可达3、4万元甚至更多,在村庄中处于中上等水平,成为村庄中的“中间阶层”。在村庄的各类公共事务中发挥中坚力量,从而对村庄共同体的维系发挥正功能。第三,其他数量更大的小农依然可以自由地耕种自己的承包地,有机会也可以转化为“中农”。

在以上这种自发流转图景中,小农、农民工和“中农”之间形成了一种各得其所、互利共赢的局面。中青年农民外出务工时将土地交由中老年农民耕种,前者变为农民工,后者变为“中农”;当部分外出务工的中青年随着年龄的增长无法务工需要返回家乡务农时,他们收回自家的耕地成为小农,或同时流入其他人的耕地变成“中农”;而之前的“中农”随着年龄的渐老,退还别人的耕地变为小农。如此以来,不同的农民根据自身的资源禀赋(劳动力、家庭需要等)选择了最适合自己的与土地的关系,从而使农村形成了小农、中农和农民工之间动态的转化秩序。这种动态转化秩序既可实现小农的利益、中农的发展和农民工的进退自如,又可为村庄秩序提供中坚力量。因此,这种自发流转秩序对各类农民和农村秩序都是有利的。

而从农业角度考察,小农和中农也具有较强的合理性。首先,他们的单位产出非常高,主要缘于两个方面:第一,他们的农业劳动力都是家庭劳动力,不计入成本,所以他们基本上还是采取的精耕细作方式;第二,无论是小农还是中农都会积极地采用现代技术进行耕种,他们在种子、农药、化肥、机械等方面都在与时俱进。所以,广大的小农和中农是我国农产品的主要生产者,也是粮食安全的主要保障者。其次,小农的问题是劳动生产率比较低(耕种规模较小决定的),但是自发生成的中农在大大提高了劳动生产率。这意味着我国的小农经济内部正在孕育自我改造,农村有一批农户正在自发地走向适度规模经营。更重要的是,这种适度规模经营之路是与农村劳动力向非农产业的转移速度相匹配,他不会对其他需要种田的农户产生侵害。而且可以预见,随着农村劳动力的继续转移,将有更多的农户走向适度规模经营,而且其经营规模会越来越大。

当然,目前的自发流转并不是十全十美的,其主要问题就是无法解决地块分散的弊病,给耕作、种植面积的扩大和现代技术(如机械化)的应有带来了不便。这些问题的存在以及小农和中农的有限种植规模不符合社会各界对于规模农业的想象,促使了各地政府近年来普遍掀起了引进工商企业进行大规模经营的高潮。
    
二、政府推动工商资本的尴尬

调查中我们发现,2008年前后以来的这几年,全国各地地方政府都在积极推动以工商资本为经营主体的大规模经营,其规模动辄几百上千亩,很多地方政府设定的最低门槛就是上千亩,湖北大冶的“中国粮王”侯安杰经营规模最大的时候达到2万多亩。为了便于耕作和使用机械化,工商资本往往要求耕地连片,因此其中的土地流转往往整组甚至整村推进。这牵扯到大量小农和中农的切身利益,因此会碰到很大阻力。所以,在实践中地方政府往往会借助其政治地位、社会权威与行政隶属关系强行推动流转土地。

地方政府之所以强行推动工商资本进行大规模经营,主要有三个方面的原因。第一,很多地方政府认为规模经营又是实现农业现代化的必由之路,是促进农村发展、农业增效、农民增收的有效手段。第二,吸引工商企业流转土地进行规模经营有助于完成地方政府的招商引资任务。第三,在以上两方面原因的作用下,不少地方都将土地流转和规模经营纳入了政府的绩效考核体系,成为衡量下级政府所做政绩的重要指标,从而导致各地政府在推进土地流转和规模经营上大有竞争、攀比之势。为更好地招徕工商企业发展规模经营,各地政府不惜投入大量奖补资金、出台多项扶持政策,而且总体趋势是经营规模越大,奖补资金越高,扶持力度越大。

从实践来看,工商资本进入后往往会购置大批大机械、建造仓库、使用最先进的农资(种子、化肥、农药等)、雇佣成群结队的农业工人,我国农业大有瞬间实现现代化的势头。但是深入观察,我们会发现工商资本经营农业存在诸多问题。

首先,从农户利益和村庄秩序来看,工商资本的侵害极大。大规模的土地流转迫使占据多数的小农和中农让出土地。这使这些农户的劳动力和消费品都被强行推向商品化进程。在劳动力商品化过程中,村庄中的很多半劳动力很难在务工市场上实现再就业,但是消费品商品化却抬高了他们家庭的货币性开支。来自这两个方面的压力导致大多数务农户都承受着市场化带来的残酷煎熬,其中处于弱势地位的老年人尤甚。而随着众多劳动力的被迫外出,村庄只剩下老弱病残,原本在村庄起到中坚力量的中农也被瓦解,村庄秩序和社会稳定堪忧。
其次,从农业产出和粮食安全来讲,工商资本有严重威胁。从总体来看,工商资本进入农业经营领域普遍有非粮化生产的倾向。韩俊表示,工商资本的规模经营有85%用于非粮食生产。工商企业选择非粮化生产,其实道理也非常简单。粮食作为大田作物的价格偏低,利润率较低,在追逐利润最大化的驱动下,他们自然倾向于种植高附加值的经济作物、发展观光农业等。而这种巨大面积的非粮化生产势必对我国的粮食安全构成极大威胁。而无论是在经济作物还是粮食作物的生产中,由于工商资本大量使用雇佣劳动,而又无法解决劳动监督问题,导致土地产出率急剧下降。

最后,从内部经营来看,工商资本也无法克服经营难题。最大的经营难题就是雇佣劳动带来的问题。由于农业生产的特殊性,大量雇佣劳动必然导致磨洋工的出现,这将直接威胁到土地产量并抬高了生产成本,而这两个方面都在压缩工商资本的盈利空间。另一个经营难题是,无法较好应对自然风险。这是因为工商资本经营中收益者、生产者和管理者是分离的,从而形成的科层体制无法像三种身份融于一身的农户具有灵活性,因此会在稍瞬即逝的自然风险面前更易遭受惨重损失。这两个方面的经营难题,都使严重威胁着工商资本的盈利。我们在调查中发现,绝大多数工商资本在农业生产环节都使亏损的,只不过借助政府的扶持才勉力维持。更有不少资本干脆将土地转包给家庭农场,坐收政府的奖补资金和转包费。

至此,我们发现政府大力推动的以工商资本为经营主体的大规模经营呈现出多方面的尴尬:政府出了巨大资金、做了大量工作换来的是土地产出下降、粮食安全受到威胁、农户利益受到侵害、村庄秩序堪忧、一些工商资本入不敷出。
 
三、家庭农场的兴起与隐忧

正是对政府推动工商资本经营农业尴尬的认识,今年的中央“一号文件”指出,探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地的准入和监管制度,培育和壮大专业大户、家庭农场等农业经营主体。这实际上对近年来政府推动工商资本经营农业的“拨乱反正”。

按照目前通行的认识,家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力,从事农业规模化、集约化、商品化生产经营,并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。这一概念看似清晰,其实也很模糊,比如何为规模化、何谓集约化都是比较概化的概念。这种概化本身意味着家庭农场应该是一个极具包容性的农业经营主体,从经营规模上看也应该是一个较大的范围。而农村自发形成的中农也应该包含在这个范围内,应为从这个概念上来看,中农所有的条件都是符合的。但是,目前多数地方政府对家庭农场的理解普遍是种植规模在100到200亩之间,这实际上是把中农排斥在外了。而目前从中央到地方都在探索建立对家庭农场的扶持政策,包括土地、生产、销售、贷款等全方位的扶持。而由于各地政府对家庭农场的界定较为狭隘,中农是不被扶持的。

我们先来看下政府所扶持的家庭农场的状况。从全国范围来看,目前这种家庭农场多数都是政府推动的结果。大体分为两类:第一类是政府直接推动的家庭农场,这最早出现在上海松江等少数较发达的地区和个别农业改革试验区,而随着中央政府的推动,从而在全国各地普遍开来;第二类是作为工商资本的“二包户”出现的家庭农场,因为工商资本经营农业的低效率,它们往往将规模土地进行分开转包,从而催生出一大批家庭农场,但是随着政府限制工商资本经营农业会慢慢减少,但是这些土地上的家庭农场不一定会减少,因为地方政府往往会顺势扶持,从而演化为第一类家庭农场。因此,可以预见,今后家庭农场还会继续兴起,而主要推动力量仍是政府。

从这种家庭农场的经营状况来看还是比较良好的。这部分家庭农场主要依靠家庭劳动力并辅助性的使用雇工,因此家庭农场的家庭劳动力可得到最大程度的利用,实现了充分就业,不仅劳动生产率比较高,而且可以收获高于社会平均收益的较高收入。而较少使用雇工,且往往与雇工一起劳动,因而可以进行更好地监督,雇工的劳动效率较高,加之家庭农场主有动力采用更好的技术,所以土地产出较高,甚至与小农和中农小差无几。因此,家庭农场较之于工商资本,优势在于生产成本低而单位产出高;较之于小农和中农,其劳动生产率、收入较高,在采用新技术上也更有动力。

尽管这种家庭农场具有一定的优势,但是政府大力推动这种家庭农场也存在不少隐忧。第一,在政绩的驱动下,假如地方政府仿照推动工商资本在较大范围内推动家庭农场,依然会对各类农户的利益和村庄秩序带来较大侵害和冲击。第二,较高进入门槛(流转100亩)的设置,其实为诸多有志发展适度规模经营的农户设置了有形壁垒,真正能发展家庭农场的只有那些富有阶层,这将进一步加剧农村的两级分化。第三,消解了农村原有的中农阶层,虽有个别中农可以发展成家庭农场,但是其他更多的中农则不得不离开土地。这种土地分配实际上将分散在多数中农手中的土地集中到少数家庭农场手中,换句话说,将原本多人分享的土地利益集中于若干于“寡头”。这是在瓦解农村的中间阶层。

四、政府应该做什么?

在当代中国,我们的政府有很多事情该做而没有做到,还有很多事情不该做却做了太多,而在我国农业经营主体的选择上体现的也比较明显。

我国农业经营主体的选择理应从农村实际出发、通过综合考虑各方利益的基础上做出。而要做到这一点,就需要政策设计者深入到农村中去考察现实的农业经营主体的合理性和不足,从而通过综合考虑农民、农村和农业的多方利益提出可行的政策选择。

我国高度紧张的人地关系决定了我国仍将长期是个以小农经济为主的国度。而在小农经济的国度里,其实也在内在地生发出一股力量来突破小农经济,这就是中农阶层。这个阶层在与小农和农民工的动态转化中在逐步实现适度规模经营,而且在村庄秩序中扮演着中间阶层的作用。这样一个小农和中农并存的格局对于各类农户利益、农村的稳定和农业的发展都是有利的。政府应该做的在尊重农业经营主体的内在发展规律的基础上,为这个自发的格局提供更好的外在条件,比如各种农民都期盼的农业基础设施的完善、解决田块分散的难题等。

而政府推动的工商资本和家庭农场其实都是在没有充分研究农村实际的基础上做出的政策选择。而无视农业经营主体自身的发展规律,往往好心却办成了坏事。



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