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对外开放与国内保护:韩国粮食安全的挑战与选择

2014-5-6 21:47

原作者: 徐振伟 徐金莲 来自: 太平洋学报

       基于粮食作为生存必需品和战略物资品的属性,各国通过政府的宏观调控和各项政策对其加以扶持和保护,是世界上许多国家的共同做法。韩国也不例外。

       从20 世纪60 年代开始,韩国经济发展的指导思想是重点发展外向型工业化,包括农业在内的国民经济各部门都要服从和服务于这一指导思想,为国家的工业化提供保障。在外向型工业化的带动下,韩国经济迅速崛起。韩国在第一、第二个五年经济发展计划时期,主要是通过低粮价和低工资政策来实行开发战略,优先发展其工业部门。韩国以工业化为中心的经济发展战略使其农业发展成为工业化的附庸。长期以来,随着工业化的推进,韩国粮食生产量不断下降,粮食播种面积也不断缩减。韩国作为世界第五大粮食进口国,为了满足国内消费者的需要和养殖业的发展,每年要进口大量粮食来弥补供需缺口。除大米可以自给并有少量出口外,其他粮食品种特别是饲料用粮基本依靠进口,是一个典型的粮食净进口国。尽管韩国大米可以保证自给自足,但按照联合国粮农组织所提出的各国应保证粮食年消费量的18%至19%为年末库存的建议,韩国主要粮食的库存率普遍低于粮农组织建议水平。①正如图1 所表明的,韩国总体粮食自给率一直在低位徘徊,更是从1990年的43.2%下降到了2011年的22.6%,创历史最低,而大米的自给率则从接近100%降到83%(韩国主要粮食生产量的变化情况见表1)[1]他山之石,可以攻玉,韩国粮食安全的经验和教训可以为全球化背景下中国自身的粮食安全提供一些借鉴。


一、韩国农业和粮食政策的演变
   
       韩国农业和粮食政策的目标是伴随着其国内农业环境的变化而不断调整的。从总体上看,韩国农业和粮食政策的目标可以以20 世纪80 年代为界划分为前后两个阶段,这两个阶段的差异比较明显: 前期主要注重数量的供应,即提高粮食产量,增加农民收入,实现粮食的自给自足; 后期在前期工作的基础上,强调质量的提升,即优化产业结构,强化产业素质以实现农业的现代化。“从政策基调来看,前期政策具有较浓厚的保护性特征,后期政策更多地体现鼓励竞争的趋向。”[2]
   
       在韩国建国初期,韩国急需防止社会再次陷入混乱以及解决民生问题,而要解决民生问题,首先要做的就是粮食增产。为此政府实行了农业增产三年计划( 1949—1951 年) ,之后又实行了农业增产五年计划(1953—1957年) 。此时的粮食增产计划主要是通过扩大耕地面积、增施肥料、改良种子、改良耕种法来实现。[3]1950年2月16日,韩国政府颁布了《粮谷管理法》,此后韩国的粮食管理和价格管理都通过政府收购来进行调节。政府在收获季节,通过收购来防止粮食价格下跌,保护农民利益。
    
       20世纪60年代韩国粮食增产主要通过普及新品种、扩大生产半机械化、实行高米价[4]等政策手段来实现。1965年到1971年政府实行了粮食增产七年计划。从1971年开始为提高大米的单位产量,培育并普及了新品种,达成了主要粮食的自给。并且为了改善农产品的交易条件,韩国政府从1962年开始大幅提高收购价格。政府的粮谷收购价格由原来的只有市场价格的20% 提升到接近或略超生产成本。1968年开始政府对主要粮食进行了价格双轨制度改革。价格双轨制即韩国政府高价购买农民手中的粮食,再将这些粮食以较低的优惠价格卖给城市居民和下层民众。通过这种途径来实现全国物价的稳定,尤其是粮食价格。
    
       70年代政府出台了农业机械化计划,即借助韩国工业化的成果来将工业品运用到农业生产中去,提高农业的生产效率。为此,韩国政府制定了对农机和农资的生产厂家以及农民给予长期低息贷款的政府融资政策。并且,为确保该优惠政策能有法可依,政府还颁布了一系列法案来将这种支援纳入法制的轨道。
    
       通过这一系列的努力,在世贸组织成立之前的十几年时间里,韩国粮食生产条件得到了根本性的改善,农业生产水平和生产效率不断提高,粮食价格维持稳定。80年代由于连年的丰收,韩国大米产量在1987年和1988年达到了高峰,超过了600万吨。[5]大米库存的急剧增加,加大了韩国政府的财政压力。80年代末由于大量的库存积压,人们对粮食自给放松了警惕,把重点放在了农产品的经济效益方面,大量的农田转而种植水果和蔬菜等经济作物。关于韩国农业人口的比例和粮食自给率情况如表2所示。

       
       90年代初期世贸组织乌拉圭回合谈判的开展促使韩国重新设计其农业发展规划,因为国内农产品市场的开放要求加速其农业结构调整的速度,面对日益增强的农产品国内市场的开放压力,韩国农业的重心转移到了农业产业的结构调整上,进一步提高其农产品的竞争力度。基于此,韩国政府出台了许多农业政策,这些政策的总体目标仍是以提高韩国农业的生产效率和农产品的竞争力为重点,来适应世贸组织成立之后其农产品市场对外开放的新变化。这一点正如一位中国学者所说: “在乌拉圭回合谈判进行中的1989年,为应对即将到来的农业开放时代,韩国政府就发表《农村发展综合对策》这一指导性的文件,提出扩大政府投资、改善韩国农业结构的一系列构想。1992年又将这一构想具体化,制定《农村构造改善对策》,提出在1992年至2001年的10年间投资42 万亿韩元进行农业结构改善的计划。”[6]1994年,韩国金泳三政府面对国际形势的变化,确定农业政策的目标是强化农业的国际竞争力和构筑适应世贸组织协商的农业基础。为此,韩国政府公布了“农渔业振兴计划”。该计划力图向农民提供用于结构转型和调整的资金来支持水稻等农业部门的开发。鉴于大米是韩国民众的主食和韩国主要的粮食作物,政府专门出台了旨在调整大米生产体系和市场体系的“大米产业促进综合计划”。该计划包括增加对农业设施的投资,培养专业的农民,建立农业企业,扩大农场规模,建立大米加工中心,鼓励农民与私营加工商直接订立农产品购销合同等。[7]政府财政支援的目标从保障农民收入转移到强化农民的竞争力,而农业生产的主体则要从小农逐步转变成面向国内外市场的现代农民。所以,韩国农业政策改革的方向是从原来以“保护”为核心的农业政策逐渐过渡到以“强化竞争力”为核心的农业政策。随后继任的韩国各届政府又制定了更为庞大和细致具体的农业投融资计划,用于重点扶持农民收入的增长,调动农民从事农业和粮食生产的积极性,从而稳定农业经营。
    
       从以上韩国政府实行的粮食政策中,我们可以看出以下几个特点:
    
       其一、韩国的粮食政策一直以来以大米为中心制定。韩国的主食为大米,虽然农产品市场的开放速度非常迅速,但是政府一直支付高额的费用支持国内农民和大米产业。而除了大米以外的其他粮食作物,由于消费结构的变化和市场开放等原因,使其栽培面积和生产量急剧减少,但是政府没有采取相应措施来防止这一现象。
    
       其二、为了米农的利益和大米产业的发展,政府采取了各种政策手段,其中最重要的政策是在粮食管理法制定以后实行的收购制度。同时,随着韩国加入世贸组织和进一步开放农产品市场,为了保护米农的利益和维护本国的粮食安全,结合结构改造和降低价格等国内农业政策,韩国又采取了关税壁垒等贸易政策,与美国展开博弈。[8]
 
 二、韩美关于农产品市场开放的博弈
 
       韩美经济矛盾日积月累,贸易不平衡和农产品开放等问题的矛盾日趋尖锐,双方贸易代表为此进行了多次会谈,但始终没有达成一个双方都满意的协议。亚洲和美洲是韩国的主要进口来源分布区域,它们共同为韩国提供了73. 41%—85%的进口农产品。美洲国家的市场份额主要是由美国提供的,美国早在朝鲜半岛南北分裂时就开始独占韩国市场,它在那里的优势由来已久。由于新兴的大米输出国家之间的竞争激烈,美国对韩国大米市场占有率相对下降。[9]1995年美国向韩国输出的大米为330万吨,而到了2000年变成了280万吨。不过,它仍然是占据韩国1/3份额的最大出口国,其势力不可小觑。谷物是韩国进口的最大宗农产品,仅以2010年为例,韩国谷物的对外依存度相当高(表3) 。美国、中国和澳大利亚是三个最大的出口国,对韩出口量在韩国总进口量的份额超过75%,最高时为91.4%,而且美国具有绝对优势,市场份额最高时曾达到83.4%。韩国在1967年到1982年之间进口了大约800万吨的大米,其中65% 是从美国进口。而在1983年到2002年之间韩国出现了100%的大米自给、不需要进口大米的情况。[10]这导致美国失去了巨大的出口市场,美国为管理大米库存所耗费的大量费用,也使美国认识到韩国大米自足给自己出口所造成的压力。

       
       1993年7月,美国总统克林顿访问韩国时,向金泳三总统提出农产品开放问题,要求韩国在开放大米市场方面拿出实际行动。为此,韩国政府表示,韩国政府推行新经济政策的目的是实现经济的自由化和国际化,今后双方要摆脱影响两国经济发展的制约因素,促成乌拉圭回合谈判达成协议。
       
       1993年底乌拉圭回合农业协商谈判的达成,让韩国国内市场的开放加速。在乌拉圭回合关于农业的谈判协商过程中,韩国强调该国农业落后,大米是韩国人的主食,并且韩国农民经济收入的来源主要来自大米,迅速的进口自由化可能会造成深刻的政治、社会问题。所以,韩国政府在进口开放的方面一直坚持要受“例外认定”的立场,即韩国虽然同意外国农产品的大量进口,但对本国大米行业基于国家利益和国家战略的考虑,仍采取有所保留的措施和保护政策。经过韩国的努力,乌拉圭回合农业协商规定中韩国被看做发展中国家,未来韩国可以通过关税化宽限以及逐渐市场过渡的方式,来部分开放本国的大米市场。此时韩国在关税削减幅度和履行期限上居于有利的地位。这一时期韩国粮食的进口情况如表4 所示:

       
       但在2001年的多哈部长级会议上,韩国要求逐步开放农业市场的倡议被其他国家否决,韩国国内农产品市场的全面开放成为定局。“随着全面开放的最后期限日趋临近,韩国政府一直在与美国、中国和泰国等大米出口国协商,希望延长韩国全面开放大米市场的宽限期。”[11]按照世贸组织多哈回合谈判的议程,韩国政府必须就开放国内的大米市场做出决定,并且与其他的大米生产国和出口国进行协商和谈判。在这种情况下,“韩国要么谋求另设宽限期,继续限量进口大米; 要么开放大米市场,用高关税来阻挡境外大米。而韩国则希望另设10年宽限期,通过小幅增加大米进口额度的办法守住大米市场防线”。[12]但是,美国却要求韩国政府必须按照世贸组织的规则来开放该国的大米市场。
    
        随着贸易自由化和经济全球化的开展,韩国开放大米市场的压力越来越大。开放大米市场一直是韩国国内广泛关注的议题。韩国的农业生产大部分是小规模、高成本小农体制下的家庭农场,这使韩国大米的品质优良,但价格昂贵。并且,该国农民传统的、分散的种植方式所造就的高成本,使韩国国内生产的大米的价格大约为进口大米的4倍。但“多年来,韩政府一直推行‘稻米增产政策’,鼓励农民提高大米产量。随着农业科技的发展和农机化程度的不断提高,大米产量逐年增加,而市场消费量却跟不上步伐,供求平衡被打破。为稳定米价,维护农民利益,政府每年定期、定量收购秋粮。长期推行的护农政策使韩国米农坐享优厚待遇,忽视了农业市场发展的内在需求和潜在规律。”[13]前为了保护该国农业部门和农民的利益,政府除采取各种优惠政策和扶持政策之外,还处心积虑设置高关税和各种贸易壁垒来减缓外国大米对韩国市场的冲击。
    
       在美国的压力下,韩国逐步放开外国大米进口的限制,但这种举措受到了韩国农民的坚决抵制。种植大米的韩国农民担心,外国廉价大米的进入将带来韩国国内大米价格的快速下跌,这会极大地威胁到该国米农的家庭生计。因此,韩国农民近些年常常爆发抗议增加进口大米的活动。而韩国政府之所以在开放大米市场方面犹豫不决和小心谨慎,主要是因为受到来自农业部门和农业利益集团的压力。2004 年韩国国会通过的《关于大米关税化延期的批准动议案》导致的直接后果就是,农产品的补贴大幅削减、农产品的进口量不断增加,所有这些都触动了韩国农民敏感的神经,保住饭碗和维护利益的本能促使着他们不断进行抗争。其中重要的一支力量就是韩国农协。韩国农协自1961年组建以来经过50 多年的建设和发展,已成为保护和推动本国农业与农村经济发展的组织,被韩国国民称为“国民的生命库”。作为公共服务机构,韩国农协自然成为承载政府各项涉农政策的平台。政府的农业财政资金、农产品价格安定基金,均要通过农协组织下达。农协根据农民成员的期待和要求,向政府反映情况,提出建议和要求,调整有关政策来保护韩国农民的利益。
    
       而从美韩关系来看,美韩同盟一直是韩国开展双边关系和对外关系的基础,也是韩国最主要的外交关系,但美韩同盟关系的发展受到粮食问题的极大困扰。尽管美韩农业贸易额在2007年已高达350亿美元,但其占韩国市场的份额却在减少。一方面与韩国多年来对于农业的大力保护,对于农产品进口征收关税较高有关,另一方面是由于其他国家农产品的相继进入韩国市场并且展开激烈的竞争。美韩在自由贸易协定( FTA) 谈判中争论的焦点之一就是韩国国内农产品尤其是大米市场的开放问题。而韩国对本国粮食安全问题的忧虑和担心则阻碍了美韩两国深层次的经济往来,同时也阻碍了两国战略伙伴关系的拓展和深化。
    
       为此,美韩双方进行了多次贸易谈判。韩美自由贸易协定第三次谈判于2006年9月6日开始在美国西雅图进行。韩国外交通商部通商交涉本部表示,在本次协商过程中,韩国希望与美国拉近协议内容里的意见差距,并就关税减让方案、服务和投资保障等方案进行正式协商。与美国进行关税减让方案的协商中,韩国要求美国废除纤维和工业品的进口关税,把农产品等敏感商品排除在开放目录以外或长期性的逐步废除农产品的进口关税,但美国要求韩国,最晚将在十年内撤销对本国农产品( 包括大米) 的关税。[14]美方此举是在间接要求韩国,对农产品也应无例外的在十年内撤销关税。
    
       2007年,美韩双方经过多次博弈和艰苦的谈判,最终达成了自由贸易协定。在谈判进程中,韩国政府开展多方面的工作,在双方谈判的焦点———韩国国内农产品市场的开放议题上,韩国政府面对其国内农民利益集团的抵制和抗议,迈出了艰难的一步,并做出大胆而又明智的决断。“自2006年6月至2007年4月美韩正式签署自由贸易协定为止,双方先后进行了8次协商谈判。在协商过程中,韩国主张的逐渐开放策略与美国坚持的全面开放立场形成了尖锐的对峙,特别是围绕农产品、汽车和纺织品等问题进行了激烈的讨价还价,但还是最终达成了协议。”[15]在农业方面,美国的完全贸易自由化与韩国的部分排除要求之间存在着较大的差距,美国没有在大米市场开放议题上达到预期的目的,韩国进口美国牛肉问题也未能纳入协定,仅承诺适时合理开放。[16]韩国其他的农产品除了少数即时开放外,均设立2—15年的过渡期限。
    
       韩美自由贸易协定也许是一个双赢的结局,因为韩美各自声称得到了自己想得到的东西。从美国角度看,之前美国所有产品的平均关税率为4%,韩国则为11%。在韩美自由贸易协定生效日的未来10年到15年内,除了排除开放的大米等极少数产品外,两国94%的产品都将陆续免除关税。从韩国角度看,韩国保护了自己的大米市场,这被视作挽救了韩国数百万农民的生计。其他对韩国农业会带来损害的农产品如黄豆、奶粉、蜂蜜、水果等都实行部分关税配额。通过这次韩美自由贸易协定谈判,韩国经过激烈的讨价还价,顶住了美国要求韩国更大幅度开放农产品市场的压力,将立即废除农产品关税可能造成的每年2万亿韩元损失降低到只可能损失不到1 万亿韩元。根据韩国对外政策研究院的一份报告,韩美自由贸易协定可使韩国国内生产总值每年增长14 万亿韩元(约147亿美元) 。[17]
    
        但是,韩美自由贸易协定在韩国备受争议,尤其是执政党和在野党的意见分歧极大。反对者主要包括两个部分,一部分是农民和以农协为代表的团体,另一部分是反美人士。他们认为,韩美自由贸易协定最终会破坏韩国农民和穷人的生计。韩国农林水产食品部在一份报告中估计,自由贸易协定将使韩国种植业、养殖业和渔业在今后15年减少约合105亿美元的产值。[18]在美韩自由贸易协定中,大米虽被排除在最终的谈判之外,但作为交换,韩国同意降低40%的美国牛肉进口关税,并承诺不再拒绝美国牛肉的进入。
    
       自由贸易协定给两国带来了经济收益,但并不意味着每一个产业每个人都能从中获益。该协定给两国带来的收益不可能平均地在各产业间分配,这会更激发那些因自由贸易协定市场开放面临着更激烈竞争的产业部门反对政府政策的改变。对韩国而言,农业部门的利益将会受损。尽管韩国农业享受政府的补贴,缺乏竞争力,但农民依然对韩国的政治有着很大的影响力。如,虽然韩国的农业、林业和渔业的产出仅占韩国国内生产总值的5%,但在韩国的国民议会中代表这些人利益的议员占有较大比重。因此,农业部门是美韩自由贸易协定谈判的主要阻力。韩国在乌拉圭回合和多哈议程中对农业谈判的立场一直受到批评。韩国如果不对农产品市场进一步开放,那就会在国际贸易谈判中处于孤立的地位,韩国制成品出口也会失去进入其他市场的机会。目前韩国政府对农业的改革在参照欧盟的做法,将农业从关税保护转向收入支持,但还是遭到韩国国内农民的反对。为此,政府为缓和农民的反对情绪,推出了“贸易调整援助(trade adjustment assistance,TAA) ”计划,其实质是对因实施自由贸易协定而受影响的农民进行补贴。[19] 但政府的这份补贴,会使其财政预算支出的压力大大增加。
 
三、韩国维护粮食安全的努力
 
       粮食不仅是国际经济问题,而且也日益成为重要的政治问题。韩国在经济上国内市场狭小、农业生产内部潜力有限,对国际市场依赖较多,政治上又必须考虑粮食的政治意义。提高粮食自给率,自然是兼顾政治和经济需要的战略考虑。韩国农业的对外开放给韩国市场带来更多优质低价的外国农产品的同时,对韩国农业部门也是一个严峻的挑战。在继续“内部挖潜”的同时,韩国还把眼光转向海外农业资源开发。
    
       首先,保护农民的利益,加大农业补贴。大米是韩国民众的主食,因此,政府对大米的补贴是该国整个农业补贴政策的中心任务。“2004 年韩国政府开始采用‘稻田直接收入支持机制’( Direct Income Support Mechanism for Paddy Field) 。这标志着韩国政府对农产品的支持政策开始由‘市场价格支持’为主向‘直接支付’的方向转变。”[20]同时,该国政府注重环境保护,减少在农业生产中农药和化肥的过量使用,鼓励农民发展有机农业和生态农业,并加以财政补贴。
    
       韩国在20 世纪60 年代采取了优先发展工业的政策,导致农业落后于工业、城乡差距过大等问题。从20 世纪70 年代开始,韩国采取工业反哺农业,开始实施农业补贴政策。韩国政府对农业补贴金额的投入在不断增加,农业补贴的标准也在发生着变化。
    
       多年以来,韩国政府通过行政手段和政府的宏观调控来增加对农业的投资和财政补贴,保护韩国农民的利益,实现本国的粮食安全,但政府过度的行政干预违背了市场经济的内在规律,导致韩国国内的大米价格远远高于国际市场。而开放市场有利于调整国内农业结构,并促使该国农业走上良性循环和快速发展的轨道。虽然在短期内,韩国米农会遭受较大的经济损失,但从长远看,开放市场有利于提高韩国农民的整体竞争力。
    
       其次,为缓解国内耕地不足的制约,韩国到海外开展大规模的圈地运动。为了保证本国粮食安全,不断进行海外农业投资和发展农业种植园区,通过海外垦田或农业投资促进本国粮食安全。其实韩国早在19世纪70年代就走上了海外垦田之路。最初,韩国海外农业开发以小规模的民间资本投资和政府官方发展援助(ODA) 的形式进行开发,但是近年来,大宇[21]、现代[22]等大企业和自治体[23]也参与到了海外农业开发的行列当中。而东南亚和俄罗斯边疆区是韩国建立海外粮食基地的最佳候选地。仅在俄罗斯边疆区垦荒,日前就有近30万公顷农田,相当于韩国耕地的1/6。
    
       因此,海外农业开发成为韩国国内应对粮食危机的最有效对策。韩国总统李明博发出“建立海外粮食基地”的号召,并成立了海外农业开发协力团,支持民间企业赴海外屯田。2009年,海外农业开发的支援工作正式开始推进。2010年农林水产食品部制定了《海外农业开发十年计划》,并将2010年的相关预算从240亿韩元扩大到了2011年的320亿韩元。[24]韩国政府构建海外粮食基地要着眼的目标,首先是实现粮食总进口量的20%从海外粮食基地生产并销往国内; 其次,将海外粮食基地与支援朝鲜粮食事业联系起来; 再次,在海外建立粮食生产基地的同时发展加工产业,带动当地就业并发展成为贸易伙伴; 最后,改善韩国脆弱的进口环境,建立稳定的粮食进口体系。
    
       虽然韩国在海外农业开发方面进行着努力,但也面临着很多问题。第一,通过海外农业开发生产的农产品仍然是进口农产品。因此通过海外农业开发生产的农产品的进口,也会对韩国国内的农产品价格以及市场结构造成破坏。特别是一些进行海外农业开发的民间企业,他们会要求政府降低对该企业进口农产品的关税,以及采取一些特惠政策。这种政策的推行将导致通过海外农业开发进口的农产品以比他国进口更低的价位进口到韩国的市场。第二,进行海外农业开发的民间企业的关注点并不是韩国粮食安保问题,而是收益和利润。他们在选择生产作物的时候考虑更多的是国际市场的需求,而不是国内市场。即除了考虑韩国国内需要的玉米、大豆等作物外,还生产用于生物燃料的作物,并在当地或别国销售,而非销往韩国国内。第三,海外农业开发的大部分投资对象国为发展中国家,存在着道路设施不完善、电力不足、相应的水利设施和预防体系匮乏的问题。这些基础设施的欠缺导致在投资的时候,初期的成本和费用过高,投资回收需要很长时间。同时,韩国受到来自国际社会“新殖民主义”和“农业殖民”的批判。[25]与以民间资本为主的农地开发不同,当韩国政府直接来开展“资源外交”和圈地运动时,会不可避免地受到国际社会的批判和责难。
    
       韩国的海外农业开发可以分为政府主导型和民间主导型。在20 世纪70 年代,海外农业开发以南美为中心、政府为主导的方式进行,但是大部分以失败告终。在80 年代以后则以俄罗斯、东南亚等地区为中心,以民间为主导。而现在又变成了以政府为主导,因为海外农业开发是韩国解决粮食安保的重要途径。韩国海外农业开发的失败除了缺乏对投资对象国的法律、制度、自然条件的调查外,还有投入当地专家较少、销售战略问题、政府政策资源不足等原因。由于耕地面积的持续减少以及国土面积有限,将粮食的自给率提高的幅度有限,因此韩国不仅要通过海外粮食基地进行粮食生产和进口,更重要的是要保证粮食的稳定供应,并构建相应体系。应通过海外粮食收购、流通、进口的渠道确保海外粮食进口,并通过与国外的粮食生产商签订条约,稳定粮食的进口渠道。
    
       第三,提高农业科技含量,培育优质大米品牌。韩国农业科研机构和大学院校应农民的要求,按照市场发展的趋势,用政府拨款进行农业生命科学、高品质园艺畜产以及环境技术的开发与研究,为农民提供技术支持和市场咨询等服务。韩国的农业科研、教育和推广事业主要是由农林水产食品部下属的农业振兴厅统一负责。农业振兴厅在农业科学技术的研究、普及推广方面以及农业教育等方面都发挥着重要的作用。
    
       韩国的农业技术推广机构,主要是将科研和教学的研究成果,以及所采集的市场信息和情报,向农业生产者普及。他们主要进行生物技术的研究和应用、培育水稻新品种,向韩国农民及时提供最新的市场信息,积极引导他们参与国内外市场的竞争。并且,加强对农民的农技教育和培训,农业振兴厅对所有农民的技术培训都是免费的。
    
       在韩国政府科技兴农政策的引导下,韩国一方面要努力确保国内粮食的稳定供应,确保主粮大米的安全,另一方面也要在保证数量的基础上,进一步提升大米的品质,在质量方面下功夫,打造优质的大米,来为消费者提供更为丰富全面的营养。“研发肥料使用少、质量高的品种,开发功能性、加工用特殊大米,满足消费者多样化的消费需求。同时,扩大优良种子供给。政府大力推广普及高产品种,并为具有竞争力的品牌大米生产企业优先供给优良种子,并提高栽培技术,促进优质品牌大米生产。”[26]
    
       韩国粮食安全问题的长期性以及重要性也使得韩国将促进本国粮食安全作为制定对外政策时考虑的一个重要内容。同时,韩国努力维护自身的粮食安全,提高粮食自给率,还有着对朝关系的重大考量。冷战结束后,朝鲜一直未能有效解决国内的粮食问题,而对韩国来说,粮食是稳定朝鲜半岛局势的战略物资,手中握有充足的粮食,就意味着韩国掌握了朝鲜半岛南北关系的主导权。因为粮食安全是国家安全的一部分,应考虑到粮食安全与国家的政治、经济的相互关系。粮食问题也不是简单的经济问题,自由贸易在关键的时刻会受到政治因素和国家利益的干扰,粮食是一种有效的外交武器。
    
       “以美国为代表的主张农产品贸易自由化国际化的理论基础,是建立在全世界为一个整体的前提之上,它认为任何价格支持政策都会导致农业资源配置的扭曲,而关税保护和非关税壁垒,更是影响世界性农业资源的有效利用。”[27]但对美国而言,美国在粮食自由贸易问题上奉行双重标准。一方面,美国在国内对其农场主长期进行高额的农业补贴,鼓励其跨国粮商借助自由贸易的形式打开别国的市场,另一方面,美国反对别国对本国农业采取保护和“价格支持”的政策,认为这种做法违背了世贸组织的原则。而美国却对其不占优势的某些农产品也采取高关税和贸易保护的措施,以防止外国的优势农产品冲击美国市场。可以说,美国的双重标准和一些做法破坏了国际自由贸易机制,在美国廉价粮食的冲击下,许多国家的粮食主权被蚕食,粮食安全岌岌可危。同时也应当看到,经济全球化是不可避免的趋势,在全球化浪潮的冲击下,世界各国的粮食市场越来越与国际粮食市场接轨,各国粮食市场的开放也势在必行,如何在对外开放与国内保护之间做到有效的平衡,如何更好地处理国内市场与国际市场的协调比例关系,这是包括韩国在内的世界各国共同面临的首要课题。毕竟,粮食不是一种普通的商品。
 
四、韩国粮食安全对中国的启示
 
       自2004年开始,中国的粮食产量一直在增加,实现了“九连增”,中国粮食进口的数量和金额增长惊人(见表5) 然而增长的速度却赶不上消费的速度。目前,中国基本粮食的自给率尽然在97%以上,但如果算上大豆,自给率则低于90%,而所有农产品的自给率大约维持在80%。联合国粮农组织( FAO) 和经合组织( OECD) 今年6月初联合发布的《2013—2022年农业展望》指出:“在经济快速增长和资源有限的制约下,中国的粮食供应是一项艰巨的任务。”[28]在粮食进口方面,中国一直采取较为保守的政策。2010 年以前,除大豆外中国仅允许进口少量的优质大米和小麦,而玉米进口量近乎为零。为守住自给红线,在2008年10月的中共十七届三中全会中还明确提出了“坚决守住18亿亩耕地红线”的目标。

       
       然而从表5 中我们可以看出,2012年中国粮食进口数量已经突破了8000万吨大关,其中小麦、玉米、稻谷的进口都翻了倍,特别是稻谷和大米,其进口数量比2011年增加了296.2%。1996年以前,中国是出口大豆的。1996 年开始中国则从国外进口大豆,最初进口数量是100万吨,然而到了2012 年,中国大豆的进口量接近6000万吨,其自给率只有20%左右。中国粮食进口量的逐年上涨,使得中国政府最早在1996 年制定的粮食自给率须保持在95%以上的政策“红线”已经面临威胁,而这进一步将影响到中国的粮食主权安全。同韩国一样,中国也属于“人多地少”的国家,因此韩国在提高粮食自给率方面的一些经验值得我们借鉴。
    
       首先,把保护种粮农民的利益放在第一位,制定相关政策,加大农业补贴。
   
        广义的补贴是指政府对农业部门的所有投资或支持,包括对科技、水利、环保等方面的投资。狭义的补贴是指对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴。农民种粮补贴、粮食最低收购价格、农业机械购置补贴、对水稻、小麦、玉米的保险补贴、对退耕还林工程补助等都属于农业补贴。
    
        为鼓励农民种粮的积极性,从2004年开始,中央逐步取消了农业税,同时建立起农业补贴制度。自此项政策实施以来,我国粮食生产开创了连续九年增的新局面,2012年全国粮食总产量58957万吨,比2011年增产1836万吨,增长3.2%。同年,中央财政对种粮农民的四项补贴[29]为1406亿元,仅在三大主要粮食作物(玉米、大米、小麦)的投入上就达数十亿美元,补贴政策也已拓展到与之相关的畜牧业、林业、草原、节水灌溉和农业保险等领域。然而,这些补贴金额平均到每个农民头上只有200多元人民币,占比不到农民人均纯收入的4%,因此农民的积极性很难得到保障。韩国的农业补贴政策不仅对粮食生产进行支持,还给农民提供一种收入支持。因此在发放农业补贴的同时,还要注意价格支持,增加农民收入,提高农民种粮的比较效益从而提高农民的种粮积极性。
    
        其次,为缓解国内耕地资源和水资源不足的制约,实施农业“走出去”战略。
    
        韩国早在20世纪70年代,就开始了海外农业开发。虽然刚开始是以中小民间资本投资和以政府发展援助的形式进行的开发,但是近年来,大企业和自治体也积极参与到了海外农业开发的行列中,成立了海外农业开发协力团,支持民间企业赴海外屯田。我国应大力实施农业“走出去”战略,鼓励中国企业到别国投资建厂,通过农业合作的方式积极利用别国粮食生产资源优势,调剂国内粮食品种余缺,保证国内粮食供应,同时帮助发展中国家提高农业生产能力,实现互利共赢的目标。我国搞农业“走出去”还有更进一步的国际政治意义,即到海外搞农业开发,援助亚非拉国家进行农业基础设施建设和粮食综合生产能力建设,可以帮助这些国家保障他们的粮食安全。[30]中国是一个负责任的大国,应该实施中国特色的农业对外援助。
    
       第三,培养农业专门人才,提高农业科技含量,实施“科技兴农”战略。
    
       我国是一个发展中的农业大国,在农业劳动生产率、农业资源利用率、科技成果贡献率、环保意识等方面与发达国家存在较大的差距。我们拥有世界上22%的人口,却只有世界上7%的耕地。要解决这个问题,只有靠科学技术,靠科技人才。2012年的中央1号文件中,农业科技创新被突出强调。目前我国的农业专业人才存在着总量不足、高层次人才匮乏,人才结构不合理、分布不均,知识老化、后备力量缺乏,人才队伍不稳定、流失现象严重,科技创新能力较低等问题。
    
       世界各国都将注重农业人才的培养和农业科技创新、加大农业科研和推广投入、提高农业科技水平作为发展粮食生产的重点。韩国政府重视农业方面的人才培养,而且由政府拨款进行相关的研究与开发。农业科研机构和大学应农民的要求,为农民提供技术支持和市场咨询等服务。农林水产食品部下属的农村振兴厅统一负责将科研和教学的研究成果向农民普及,进行生物技术的研究和应用,培育水稻新品种,为农民提供最新的农业技术和市场信息。
    
       中国受土地和水资源的制约,未来实现粮食增产的根本出路在于提高粮食生产能力。因此我国要强化人才队伍,落实《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年) 》,实行更加开放的农业国际合作人才政策。[31]并且依靠农业专业人才进行科技创新,开发新的种子,研制新的肥料,提升灌溉技术等。同时更重要的是要把技术切实推广下去。
    
       第四,2001年中国入世议定书中,在有关农业方面,规定中国应实施货物贸易承诺和减让表中包含的规定,以及议定书具体规定的《农业协定》的条款。在这方面,中国不得对农产品维持或采取任何出口补贴。韩国的主食为大米,而中国不仅包括大米,还有小麦、玉米等。从近年来看,这几项的进口量增加得非常快。为了保住13亿人的饭碗,中国不得不警惕目前粮食进口的趋势,制定相关政策,将进口控制在一定范围之内,维护我国的粮食安全。
    
       农业尤其是粮食产业是经济效益最低的弱势产业,粮食产业既存在经济风险也存在自然风险,因为粮食生产是经济再生产和自然再生产相互交织的过程。由于粮食产业的投资边际报酬相对较低,在与其他产业的竞争当中,粮食产业总是处于非常弱势的地位,很难聚集相应的资本、人力、技术等生产要素,所以,在缺乏足够政策支持的背景下,粮食产业会一直处于低水平发展状态,这使得粮食产业的弱质性进一步凸显。但是,粮食作为关系国计民生、社会稳定的重要物资,其生存必需品和战略物资品的共有属性决定了世界各国不可能对本国的粮食生产和粮食供应掉以轻心,当今世界没有哪个国家愿意将本国国民的吃饭和生存问题寄托在别国身上,尤其是对于13 亿人口的中国而言。而作为中国近邻的韩国在粮食安全方面的一些努力和做法为我们提供了有益的启示。
(文章转载自太平洋学报第11期)
 
[1] 
[2] 张忠根: “韩国农业政策的演变及其启示”,《世界农业》,2001年第12期,第14页。
[3] 
[4] 实行高米价政策后,韩国的大米总产从1965 年的350. 1万吨增加到了1988 年的605. 3 万吨,23 年内增加了近1 倍,其自
给率多数年份保持在95%以上的水平。
[5] “70年代以来韩国农业发展与近期政策走向”、中国政府创新网,http://www.Chinainnovations.org/Item.aspx?id=7568。
[6] 王纪孔:“WTO体制下韩国农业政策变化对中国的启示”,《经济纵横》,2007 年第4期,第15页。
[7] 张忠根:“70年代以来韩国农业发展与近期政策走向”,《世界农业》,2001年第6期,第23页。
[8] 
[9] 
 
[10] 
[11] 文雪梅:“韩国批准开放大米市场计划,国内农民强烈反对”, http://finance.sina.com.cn /roll/20051125/0000414318.shtml。
[12] “韩国开放大米市场面临抉择”,http://www.fjktp.cn/cms/siteresource/article.shtml?id=70177819578090005&siteId=70177813456450019。
[13] 王琳:“太极旗下的韩国米农风波”,《当代世界》,2006年第1期,第40页。
[14] “韩美将从6日开始进行FTA第三次谈判,中华人民共和国商务部”,http: //www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/j/200609 /20060903057281.html。
[15] 赵放:“美韩FTA的起步、拖延及影响———以东亚区域合作为视角的分析”,《东北亚论坛》,2010年第5期,第59页。
[16] 同15
[17] “谈谈中韩自由贸易协定”,全球观察,http://business.sohu.com/20070419/n249548030.shtml。
[18] “韩国会通过韩美自贸协定或阻碍中国吸引外资步伐”,中新网,http://www.chinanews.com/cj/2011/11-23/3480699.shtml。
[19] 朱颖:“美韩经贸关系及双边FTA 的前景分析”,《世界经济研究》,2006年第4期,第51页。
[20] 马晓春、宋莉莉、李先德: “韩国农业补贴政策及启示”,《农业技术经济》,2010年第7期,第122页。
[21] 大宇在马达加斯加与该国政府签订了130万公顷的土地无偿租赁合同,租期99 年,这是韩国在海外租用农田活动中最大的一笔投资。但是这直接导致了当地大规模的暴动,并发生了政权的交替。马达加斯加新政府宣布合同无效,而且大宇在马达加斯加的农地开发受到了来自国际社会的批判,被冠以“新殖民主义”。以大宇和马达加斯加的契机,海外农业开发开始引起国际社会的关注。
[22] 韩国现代重工2008年4月14日宣布,在俄罗斯远东地区租赁1万公顷农田。在俄罗斯,韩国拥有近30 万公顷农田,相当于韩国耕地的1 /6。
[23] 全罗南道与印度尼西亚在2009 年签订了合同,将包括100万公顷海洋养殖场在内的115 万公顷的农水产用地进行了无偿租赁。
[24] 
[25] 
[26] 中国农业代表团:“韩国和德国保障粮食安全的经验值得借鉴”,《农业经济问题》,2008年第4期,第5页。
[27] 许经勇: “论我国粮食生产与贸易保护政策的演变趋势”,http://www.xbnc.org/Article _Show.asp? ArticleID=5056。
[28] 中华人民共和国农业部网,http://www.moa.Gov.cn。
[29] 包括种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴,简称为“四补贴”
[30] 中国人大网,http://www.npc.gov.cn。
[31] 中国中央人民政府网,http://www.gov.cn。

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