请选择 进入手机版 | 继续访问电脑版
 找回密码
 立即注册

胡靖 | “确份额不确地”,应成为改革的新趋势

2020-7-6 20:26

原作者: 胡靖 来自: 人民食物主权
食物主权按

自家庭承包责任制实施以来,农村关于土地制度改革的方向始终存在争论:究竟应该进一步强化农民个体的土地权利,还是应该进一步强化农村集体的土地权利?自80年代以来,包括土地延包、土地确权等在内的一系列改革,其实际结果是使农民的土地权利不断增强,集体的土地权利则不断弱化。

今天推送的这篇文章讨论了土地确权的另一种方向,即“确份额不确地”(或“确权不确地”)。与“确权确地”的做法不同,“确权不确地”实际上保留了村集体的土地权利,使集体在土地的分配、发包上还有一定的空间。实际上,2014年中央一号文件中曾提出,“可以确权确地,也可以确权确股不确地。”但2014年11月,中央开始强调土地确权登记“原则上确权到地到户,在尊重农民意愿的前提下,也可以确权确股不确地”;2015年中央一号文件则明确强调,“总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围”。在“尊重农民意愿”的要求下,国家对“确权不确地”的实施进行了严格的限制,最终绝大多数完成确权的地区都采取了“确权确地”的方式,使土地集体所有权进一步被虚化。

值得强调的是,强化土地的集体所有权并不意味着对小农户的边缘化,也不意味着小农户土地权利的丧失;相反,只有真正保障了集体的土地权利,小农户才有被组织起来的可能,才能在资本下乡的过程中有一定的博弈空间。

本文是胡靖老师对食物主权的独家供稿,如需转载,请注明作者和文章来源。

作者|胡靖,广州华南师范大学
责编 | 侯解
后台编辑|童话


中国的农地制度改革,从1983年人民公社被解体算起,已经三十多年了。改革的核心一直是要在制度、政策上逐步建立农户为经营主体的基本经营制度,同时彻底取消集体的“统一经营”。这种改革的方向现在看来遇到了真正的难题。因此,改革的确不易,还需要调整、深化。

主要的难题就是在“承包户”基础上的“小农户”的经营方式,在市场经济的大环境中,很难生存下去。中国的“小农户”是1983年以后出现的一种新生事物,与1953年合作化运动以前的“小农”大同小异。“大同”就是都是“小而全”,缺乏有效率的组织和分工,生产经营是比较自由,但产业效率非常低。这种“自由”要么就是贫困,要么就是土地撂荒。“小异”则是农业生产力的背景完全不同。中国已经进入了工业化的中级阶段,这些“小农户”如果实在经营不下去,还可以去城市打工。打工失败或者不乐意,还可以回到村庄继续当“小农户”。

贺雪峰等学者对这种“小农户”模式倍加赞赏,认为它为打工失败的农民留下了“退路”,是中国工业化的“稳定器”、“蓄水池”。但是,打工为什么会失败呢?或者说为什么要让打工失败呢?农村也要发展,不能总是当“蓄水池”啊。

“小农户”难以经营下去有两个根本性的原因。

第一是没有规模性。“小农户”一般土地经营规模不超过10亩,南方丘陵山区更小,两三亩的都有。由于规模较小,农业的生产成本、物流成本等都会居高不下,由此导致农产品失去竞争力。所以在很多地区,“小农户”与其说是生产方式,还不如说是一种“半自给自足”的农民生活方式。如果要提高商品率,则一定需要政府的补贴,通过补贴来刺激农户进行商品化生产。

第二是没有结构性。乡村的自然资源是有自然结构的整体。1982年第一轮承包时,采取了绝对公平、绝对自由的原则(除了不能种鸦片),完全没有考虑到土地资源的自然结构性,由此导致承包地之间容易出现水利、生物、区位等的对立、掣肘。一些承包户由于不能处理好“四至”【编者注:地籍上每宗地四邻的名称,一宗地四个方位与相邻土地的交接界线】关系,只有将土地撂荒。由此导致农业生产力的巨大损失,这种损失又进一步分享到各个农户头上,导致村庄内的贫富悬殊、相对贫困。

所以,现在大多数的农村地区都在设法推动“土地流转”,或者以合作社的方式重新规范“小农户”,这是没有办法的办法。但这种趋势事实上就是在否定“小农户”经营方式,否定原有的“家庭经营”的经营方式,因为它与农业产业化完全对立,与“产业兴旺”完全对立,各地政府由此必须实现农业经营制度的创新。具体而言,各地在实践中一般是采取以下三种规模经营制度来“对冲”“小农户”的缺陷。

第一是“家庭农场”。“家庭农场”是直接流转“小农户”的土地,由一户实行较大规模的家庭经营。但规模还是偏小,不能弥补机会损失,而且租金也会成为沉重的成本压力。

第二是大农场。大农场也需要流转“承包户”的土地,规模超过家庭农场,甚至可能超过100亩,同时雇用农业工人,实行产业化的经营模式。大农场规模经营的优势明显,但能否克服租金成本的压力,应付市场的波动,也是一个很不确定的问题。

第三是“合作社+小农户”的方式。是通过契约,对小农户的生产进行规范,由此实现农产品的规模化生产。这种合作容易崩溃,农户随时可以退出合作社。

目前这三种规模化经营,在国家资金、政策的大力支持下,部分突破了“小农户”的小、散、乱,支撑了各地农业的产业化发展。也可以认为,农业“供给侧”主要就是依靠这三种模式,再加上进口。

但是这类契约性质的合作方式,积极的作用仍然非常有限,而且只能在部分的农村、部分的农户中发生。首先是合作并不稳定,原来的“小农户”在“确权”完成以后更加明确了其“承包经营权”的财产权性质、物权性质,据此就可以随时毁约、退出合作,导致“土地流转”失败,农场被打回“小农户”的原形。二是合作的规模还是偏小,家庭农场、大农场都不敢保证能够在村庄内获得结构性利益。比如,上游的水库拒绝放水,下游的农场就可能无计可施。或山上的果园继续打药,山下的生态农业就搞不下去。因此,家庭农场、大农场等经营方式的创新,无论如何,都替代不了集体“统一经营”的意义,替代不了县、镇两级政府对农业资源的统筹作用。

“确权”是一次重大的改革措施,它的初衷是:依靠“确权”提高承包户的财产权利、财产意识,依靠这种财产意识自发推动土地流转实现所谓的“帕累托改进”,再依靠土地流转推动规模经营,从而为乡村振兴扫除障碍。

但这种制度设计有些脱离实际,实践起来有很大的问题。首先“确权”,一定会在农户之间无中生有地产生巨大的交易成本,而“土地流转”则需要战胜这种巨大的交易成本。很多地方正是因为无法战胜交易成本,所以土地流转根本就开展不下去,农业产业化就只能停滞不前,就只能重新返回没有效率的“小农户”经营。这就需要好好反思“确权”的旧有思路。既然规模化、结构化是农业不能回避的改革目标,为什么“确权”的时候,就不能干脆以“确权不确地”的方式一步到位地直接实现村庄土地的规模化、结构化利用呢?

中国的改革不仅仅需要顶层“自上而下”的设计,相反更需要“自下而上”的探索、实践。改革,应该坚守并尊重这种传统,应该尊重村集体和农民的首创精神。

在广东粤西潮汕地区的X村,承包权经营权在“确权”时,并没有按部就班地采取了“确权确地”的方式,而是实事求是,采取了“确份额不确地”的方式。“确份额不确地”,将第一轮承包时农户的权利、公平性,与土地的占有、利用分割开来,这是一个很接地气的制度创新。它首先保障了承包户的利益,但更重要的是保障了耕地资源的整体性、规模性,保障了农业生产力。由此就比较成功地规避了承包户之间在“土地流转”过程中冗繁的交易成本难题,一步到位实现了土地的规模经营、结构经营。

村民的权益,其实主要不是来自自己“物权”性质的承包地,而是村庄土地生产力的整体性和集体经济的发展。没有村庄土地的整体性,各块承包地的权益会非常有限,甚至降低为零,如此“物权”、“财产权”又有什么意义呢?比如四至的水源、道路被阻断以后,这块承包地还能干啥呢?所以《物权法》、《土地承包法》都需要与时俱进、需要调整。

X村在成功解决了承包户利益与统一经营的平衡以后,农业产业化真正迎来了发展的机会。撂荒的土地几乎没有,所有的耕地都能够连片发包出去。而且一年可以种植三季,第一季种植水稻,第二季种毛豆,第三季种马铃薯。每亩的发包收入也比较稳定,条件较差的河滩地由于具备了规模性,也可以达到450元/亩;条件较好的耕地则可以在800元/亩以上。如果一个行政村有300亩河滩地、800亩耕地,单是一年的发包收入就有77.5万元。村民还可以在农场里被雇佣,获得计时工资、计件工资收入。

“确份额不确地”,是与土地集体所有性质匹配的一种经营制度,与其他地区的“确权确地”相比,其实更符合宪法精神。“确权”其实就是对所有的户籍村民的一种“确权”,而不是只对一部分村民的“确权”。这实际上是对“湄潭经验”的一种突破,保障了包括新生村民在内的所有村民的权益,这自然更容易被大多数村民理解、赞同。所以《土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等都应该回溯《宪法》的源头进行反思、检讨,过度强化承包经营权的财产权性质、物权性质,很可能就是在背离《宪法》的集体所有精神,就是在背离历史唯物主义的生产力原则。不仅会导致土地制度的公平性丧失,而且还会导致农业生产力陷入恶化状态。

这就不难理解为什么“确份额不确地”能够在X村的村民代表大会上顺利通过。并且,村民的这种《宪法》赋予的“权”,不仅是一种资格带来的“分红”权利,而且还可以是一种“福利”分配方式。村“两委”可以利用发包的收入,一方面壮大集体经济,推动集体产业“接二连三”、滚动发展。另一方面还可以利用不断做大的村财政,建设、完善各种集体经济福利,包括整修道路、广场、公园、幼儿园、文化站、医务所,全面提升村民的生活水平,实现共同富裕,这才是一条内生性的发展道路。

村庄为什么一定需要政府不断的扶持、输血呢?在现代社会,农民、农村和农业,完全可以扬眉吐气,不是残疾,更不是社会的包袱。

所以“确份额不确地”具有普遍性意义,应该成为新的改革方向。

当然,在实践过程中,不能“一刀切”。各地要像尊重X村一样,尊重其他村庄的选择。也不一定是所有的耕地都要实行“确份额不确地”,一部分老年农民的小菜园、小果园,也可以采取“确权确地”的方式,要容许经营制度的多元化。但都要收取承包费、管理费,哪怕是一年只收1块钱,也是在证明土地的集体所有性质和土地的整体性利用。

2020年7月6日 广州华南师范大学 “三农”与城镇化研究所
鲜花
鲜花
握手
握手
雷人
雷人
路过
路过
鸡蛋
鸡蛋

注:© 作品版权归原作者所有。未经允许,请勿用于商业!
声明:转载或其他合作请联系邮箱:shiwuzhuquan@126.com

Time