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张玉林 | 新世纪以来城乡关系的变革实质及其对乡村振兴的警示意义

2020-7-5 17:30

原作者: 张玉林 来自: 《中国农业大学学报》2019年第3期
导语

进入21世纪,在三农问题不断深化的背景下,中国农业政策发生了积极的转向,从城乡分离的发展理念转变为城乡统筹、城乡一体化、城乡融合,推出新农村建设、乡村振兴等国家级战略,并不断辅以各种惠农政策,以尝试补齐农村短板。现实则呈现这样的悖论:城市化大跃进与乡村凋敝并存。

尽管农业政策出现了积极转向,但问题也很明显:财政三农支出被夸大、城市建设挪用比例大、土地财政收益偏向城市,即农村部门的税收负担远远高于其获得的财政利益。在以城市为中心的发展模式下,城乡居民收入差距持续扩大、农民城镇购房比重不断上升、农村代际剥削日益加重。在行政大力推动、资本无声强制、个体发展主义的合理作用下,把乡村的人口、劳动力、土地和学校都单向地吸纳到了城市。

张玉林——南京大学社会学院教授,日本京都大学农学博士(2000),研究方向为农村问题和环境问题。著有《转型期中国的国家与农民(1978~1998)》(日文,日本农林统计协会2001年出版,2003年获日本地域农林经济学会奖)、《流动与瓦解:中国农村的演变及其动力》(中国社会科学出版社,2012),以及《大清场:中国的圈地运动及其与英国的比较》(2015)等论文多篇。

图片来源:网络

01、现实矛盾和研究误区

进入21世纪以来,中国农政(关于农业、农村、农民问题的理念、制度和政策)的积极转向与三农问题的深化是两个同时并行的现象。农政的转变表现为从城乡分离(分割、分治)走向城乡统筹、城乡一体化、城乡融合,其间伴随着一系列的“惠农政策”。三农问题的转变则由“农民真苦、农村真穷、农业真危险”转向城乡收入差距扩大和乡村凋敝、乡村社会生活难以为继。而大部分乡村的活力锐减与大多数城市的畸形繁荣,令人想起20世纪30年代的“农村偏枯与都市膨胀”的城乡对立图景。

但是,在课题导向和跟风盛行的涉农研究领域,这一对照鲜明而且矛盾的问题很少受到认真对待,大量应景式的论述偏重于强调惠农政策的成效。甚至仅仅依据政策变化就匆忙得出整体性的结论,从而造成明显的误判和误导。比如,有人认为,中国的城乡关系已经从“城市偏向”转变为“农村偏向”,还有人依据“基本制度设置的优越性”和农民在城乡之间的“可进可退”,断定城乡二元结构“正在由过去剥削性的变成保护性的”。

为了厘清这样的误判和误区,本文将从简要梳理这两个看似矛盾的现象入手,分析是哪些因素造成了这种矛盾及其具体表现。考察的过程将以近二十年来的城镇化进程和推进方式为主线,在简要回顾执政党关于三农问题、城乡关系的认识和举措的战略性转变之后,追踪城乡之间多种“要素”尤其是资金的流向,解释这些流动对于理解21世纪中国的城乡关系所蕴含的意义,抽离出城乡关系的整体特征,最后结合对“乡村振兴战略”有关文本的解读,提示重塑城乡关系对于乡村振兴可能性的影响。

02、农政转向与三农问题深化

(1)农政转向:背景、进程和未预期性

中国农政的转变以2001年的农村税费改革为序曲,正式揭幕于2002年中共十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”。人们都知道这一转向的背景:到2000年,中国已经总体上实现了邓小平当年设定的按人均GDP衡量的“小康”,但是城乡居民的收入差距扩大到2.8倍,农民家庭的恩格尔系数(49.1%)刚刚进入联合国定义的“温饱”的门槛。

如果按照2010年制定的农村贫困标准(2300元,不变价)衡量,当年的9亿多农业人口中贫困人口有46224万,贫困发生率高达49.8%。与此同时,沉重的税费负担让大部分农业区域的大多数农民喘息困难,并由此引发了农民与地方政府的冲突,成为世纪之交中国社会的尖锐矛盾。

按照参与涉农政策制定的智囊人士陈锡文的解释,“党的十六大是我们向世界宣誓,进入新世纪,中国已经实现了总体小康,下一步要实现全面小康,在全面小康建设的20年时间中,我们要做到统筹城乡发展,城乡发展一体化。所以第一件事就是要解决基本公共服务均等化问题。”进而,与许多人认为城乡统筹是要解决城乡分治及其加剧了的经济-社会不平等问题相对,陈锡文提醒我们关注这一新政的城镇化指向:

江泽民总书记在十六大报告中讲得很清楚:要用城乡统筹的眼光解决中国的农业、农村和农民问题。其中,既要建设现代农业,也要进一步促进农村经济的发展,还要增加农民的收入,而这些问题是不可能在农村内部加以解决的,而是应当和城市结合起来,包括加快推进中国的城镇化进程,使更多的农业人口转移到城市中去,从事非农产业,形成城乡统筹的格局,从而为解决中国的农业、农村、农民问题找到一个新的途径。

沿着这样的思路,在翌年初召开的中央农村工作会议上,胡锦涛在强调“必须统筹城乡经济社会协调发展”的同时,呼吁“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重”。当年的中共十六届三中全会把统筹城乡纳入“科学发展观”,并置于“五个统筹”(统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放)之首。进而,在2004年的十六届四中全会上,胡锦涛提出了被广为引用的“两个趋向”论:

纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。

这一论述表明,中共中央形成了具有重大意义的共识:中国已经进入工业反哺农业、城市支持农村的历史阶段。与之相伴,“多予、少取”成为激动人心的主张,一系列标志性的政策陆续出台:对农民实施粮食种植的直接补贴;对农村义务教育实施“两免一补”;取消农业税[1];推行新农村建设;在农村实施最低生活保障制度和新型农村社会养老保险试点。

到了2007年,中共十七大提出了更高的目标:“建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。” 2012年的十八大报告重申“城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径”,2013年的十八届三中全会决议形成了更完整的表述:“必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”

这样的过程及其成效不断地被宣传机器和诸多学者所渲染。例如,在罗列了2003-2007年中央财政支农资金的增长数据之后,财政部下属研究机构的一位人士写道:“社会各界公认,近5年中央对三农支持力度之强,投入规模之大、增加幅度之快,都是前所未有的。”陈锡文则在2013年向媒体强调:中央财政的三农投入十年间增加了4倍多,“这是个非常大的变化,如果没有一整套强农惠农富农政策,农村这些年的变化不会这么大。”

事实当然是存在的,但它并非事实的全部。在涉及城乡关系的评价中,另一个被有意无意忽略掉的事实是,伴随着农政转向惠农的是城乡居民收入差距在高位上继续扩大:2002年突破了3倍,2003年达到3.2倍,2007-2009年连续维持在3.3倍,直到2013年才回落到3倍以下(图1)。而这种回落在一定程度上是统计口径调整,也即将农民人均纯收入改为“可支配收入”的结果,如果按照原口径计算,2013年仍然是3倍。需要强调的是,2018年的差距刚刚回落到农政转变起点时的倍数。

数据来源:《中国统计年鉴 2018》《2018年国民经济和社会发展统计公报》

当然,不能因此断定是农政的转变导致了城乡收入差距扩大,因为完全也有做反向推论的可能性:如果没有这种转变,城乡收入差距会更大。更为稳妥的判断是:它没有达到这方面的预期效果,没有能够阻止城乡关系整体上的进一步失衡。而失衡的加剧主要来自于另一项战略。这就是城市化浪潮的冲击,城市化浪潮本身又是多种力量推波助澜的结果。

(2)城市化大跃进与乡村凋敝

图2呈现的趋势显示,中国城镇人口的快速增长开始于1990年代后期:从1995年的35174万增加到2000年的45906万,净增加10732万人,年均增加2146万人;与之相应,城镇化率从29%增加到36.2%,年均增速达1.4个百分点。这组数据曾经让许多人认为,中国的城市化大跃进是从1996年开始。

但是,根据城市地理学家周一星的研究,上述期间的数据高涨主要是统计口径调整的结果:“四普和五普城镇人口新老统计口径在2000年出现了大约4.7个百分点的差值。为了前后的衔接,有关部门把4.7个百分点的差值分摊在1996-2000的5年里,导致了连续5年的1.43个百分点的超高速增长,其中66%即每年0.94个百分点为口径调整的因素。同时,又重新整理和调整了原来1990-1995年的四普数据,形成5年里每年0.52个百分点的匀速增长。加深了1990年代后5年超高速增长的印象。”

他据此认为,中国的超高速城镇化真正开始于新世纪,并进而警告:“我国的城镇化进程一年提高0.6~0.8个百分点是比较正常的,高于0.8个百分点就是高速度的,个别年份达到1个百分点是有可能的,连续多年超过1个百分点是超高速的、有风险的。”

数据来源:《中国统计年鉴2018》《2018年国民经济和社会发展统计公报》

在留意旧世纪末年的超高速增长属于虚增之后,新世纪以来的超高速增长就显得突兀或奇拔:截至2018年,城镇人口净增加37231万,年均增加2068万;城镇化率提高到59.6%,年均增加1.1个百分点。在这一过程中,乡村的居民(常住人口)于2011年开始成为相对少数。

从相对的增长率和绝对的增长数量两方面来看,这种状况堪称人类历史上最为猛烈的城市化运动。是什么样的力量推动了这样的大跃进?它来自于下述三种既涉及政策和政治,也涉及经济、社会和文化的多种因素的交汇。这种交汇表明,在21世纪的初年,在世界上最大的农业和农民国家,城市化大跃进的基础已经具备,而且动力巨大。

第一,它是国家政策转变的结果。这一转变与1997年的亚洲金融危机爆发、中国外贸出口受阻有关,“变农民为市民”成为拉动内需、发展经济的重要手段,如同周一星强调的那样,“城镇化到这时才成为舆论的中心。”1998年,中央政府正式提出城镇化是解决三农问题的重要途径;继而,2000年中共中央《关于第十个五年计划的建议》提出,“要走出一条大中小城市协调发展的有中国特色的城镇化道路”,随后出台的计划首次把“积极稳妥地推进城镇化”作为国家的重点发展战略之一。

更为重要的是,这一转变尤其受到了深陷双重困境——既要应对高速度高目标的发展或增长,又要应对令人焦头烂额的“三农问题”——的地方官的期待。既能带来高速经济增长、又能“解决”三农问题的城镇化成了地方政府的“总抓手”。

第二,这种政策转变也暗合农民尤其是青年农民的期待。作为城镇化所要“化”掉的客体或对象,他们原本是二元社会结构中的受害者,他们理想中的“美好生活”主要是城市居民的生活,主流话语中的“贱农主义”已经被他们所内化而认同。用涉农政策制定者更为朴实的话说:“城里人上学、医疗这些最近本的公共服务大多数由政府承担,农民的事则需要农民资金办。所以当时农民羡慕城里人,就是因为农民没有城里人享有的基本公共服务。”

第三,它是全球化加速背景下国际资本涌入的结果。在承诺大幅度降低农业关税保护之后,中国在2001年实现了加入世界贸易组织的夙愿,并远超预期地引来了大量的境外资本,从而很快成为巨大的世界工厂。境外资本首先进入沿海城市地区,助长了多种多样的开发区和工业园建设,并以其旺盛的劳动力需求,带动了新的更加迅猛的“民工潮”——外出务工经商的乡村劳动力从2000年的8399万猛增到2002年10470万,随后以年均600万人的增速提高,2012年达到16336万。正是基于这样的客观要求,流入地政府开始撤销限制农民进入的政策。

在城镇化的势能形成之后,作为政策实施者的地方政府就成了主导性力量。是它们而不是中央政府最终决定着政策的实践形态和结果。那些不符合其利益的政策会被最小化、形式化,符合其利益的政策将被最大化。

选择性执行意味着政策的递减和递增效用:“统筹城乡”到了某省的主政者那里就变成了“书记要做工业书记,市长要做城建市长!”解决三农问题的“重要手段”变成了全部手段或唯一手段;文件中的城镇化也变成了实践中的城市化,“大中小城市和小城镇协调发展”变成了“把城市做大做强”——提出“建设国际化大都市”的城市一度多达182个。这样的氛围催生了“消灭农业、消灭农村、消灭农民”的极端主张。

我曾经把20世纪90年代以来的针对城市的观念称之为“城市信仰”,它的总体特征是对城市和城市化=“进步”的执念,核心在于大城市崇拜。在这种信仰和现实利益的驱动下,地方政府推进城市化的手段就有了不可否认的突出特征:逼农进城。这里的“逼”并不是针对特定的个体农民,而主要是通过各种行政规划(从开发区、工业园、大学城,到政务新区和高铁新城),以“发展”或“开发”(它们对应的英文都是Develop+ment)的名义征用一个或多个村庄的土地,让成千上万的农民打包式地变成“市民”。

换句话说,它是总体性的政策强制,规划要“化”掉的村庄和农民没有拒绝拆迁的可能,只有就补偿数额讨价还价的有限余地。

需要简单梳理两种代表性手段的运用及其战果。首先是土地的城镇化,其次是学校的城镇化。

土地的城镇化可以参照城市的征地面积(图3)。它在2001年骤然达到1812平方公里,是前一年的4倍,2002年则跃升到2880平方公里。这种状况在中央发出严控令之后有所收敛,但后来再度回升,截至2017年,每年征用的土地都超过1000平方公里,17年间总计征地28785平方公里。

与之相应,城市建成区面积增加了33786平方公里和151%,而每市的平均建成区面积达到85平方公里,是2000年的2.5倍。与之呼应,县城的建成区面积至2016年增加了87%,县城之外的建制镇面积增加了118%,而全部城镇的建成区从53774平方公里增加到113501平方公里,增加了近6万平方公里和111%(表1)。

数据来源:《中国统计年鉴》1998—2013年度版,国家统计局网站。
http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0B02&sj=2018

数据来源:《中国城乡建设统计年鉴 2016》

再来看学校的城镇化。衡量它的反向指标是乡村学校的剧烈减少(表2):在新世纪以来的17年间,小学减少了78%,初中减少了64%,而“农村高中”则在绝大多数县和县级市已经成为历史——它们几乎都被集中到了县城。

数据来源:《中国教育统计年鉴》各相关年度版;《中国农村统计年鉴2018》。带*号者为2016年数据。

乡村学校撤并最早开始于1990年代中期,成为问题则是在2000年以后。作为农村税费改革的重要内容,农村办学主体由乡镇为主改为“以县为主”,学校的“布局调整”成为配套措施,但地方政府予以最大化利用:撤并学校的幅度远远大于学龄期人口减少的幅度。它先是为了削减财政支出压力,名义是提高办学效率;继而是为了推进城镇化,名义换成了确保城乡教育均衡、促进教育公平、让农村的孩子接受城市的优质教育。

在这些堂皇的理由的背后,有所谓的“小手拉大手”逻辑:通过乡村学校的撤并和学校进城,带动学生和家长进城,提高城镇化率,并为房地产市场注入活力。这样的双重动力使得中央政府2012年发出的叫停令收效有限。到2017年,叫停之前还存在的16.9万所乡村小学又消失了7.3万所,减幅达43%。

在这样的格局中来理解中国的城市化,将发现它不只是或主要不是乡村人民自动进城的结果,不是自然而然的历史进程,而是由行政力量推动的政治过程。这一过程把乡村的人口、劳动力、土地和学校都单向地“统筹”到了城市。考虑到这些人和“物”都是维系乡村稳定、推动乡村发展的内在要素(不只是经济学所说的生产要素),这些要素的大量流失意味着中国的城市化不仅是巨大的增长机器,也是巨大的抽水机,有着巨大的虹吸效应,甚至吸血效应。

当然,不应该忘记另一种要素,也就是资金。让我们详细考察它的主要流向。

03、财政涉农投入和城乡资金流动

与多数论者强调的城乡统筹的惠农效应相反,杨斌和胡文骏的测算表明,直到2015年,中国始终存在着劫贫济富的“逆向财政机制”,也即农村部门的税收负担远远高于其获得的财政利益:在2003-2015年间,两者的总额分别为30.4万亿元和13.7万亿元。在此之前,周振等人也曾计算出2003-2012年间农村资金的净流出额:按照2012年可比价格,通过财政系统流出56381亿元、金融系统流出39309亿元,两项总计95690亿元,年均净流出近1万亿元。

这两项研究都具有重要的参考价值,但得出的结论差异显著[2],需要存疑。基于数据的可获得性,这里将结合官方数据和有关研究结论,从三个方面考察城乡之间的资金流动。

(1)不同口径的财政支农资金

财政支农资金首先有“国家财政用于农业的支出”。这是截至2006年的称呼,它包括支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费和“其他”项目,其中支农支出又包括农林水利和气象支出、农业综合开发支出。2007年起改称“农林水事务支出”,包括农业、林业、水利、扶贫、农业综合开发和农村综合改革支出。

如果忽略两者的细微差异,从图4和表2可以看出,虽然农业支出不断增长,但所占财政总支出的比例却延续了十多年的下降趋势,2010年恢复到了9%,但也从未超过10%。而在2003-2017年的15年间,在150万亿元的国家财政总支出中,农业支出只有13.64万亿元,占9.1%,低于1970年代以来绝大多数年份的比例。

农业支出之外,有投向农村和农民的资金,三者可总称“三农财政支出”。这些资金出自各级政府的众多部门,缺少系统的历年数据,财政部只给出了2002-2013年中央财政的支出额(表3),以及2010年、2011年的全国支出额:24214亿元和29727亿元,分别占财政总支出的26.9%和27.2%。

不过,这两个数据的细目与国家统计局的相关数据存在冲突。财政部报告的三农支出中,中央财政支出分别为8580亿元和10498亿元,其中“农业生产支出”分别为3427亿元和4090亿元;而在《中国统计年鉴2012》提供的农业支出3949亿元和4291亿元中,中央财政支出分别只有388亿元和417亿元,其余的都由地方财政支出。

这意味着,财政部报告的中央财政支出额有很多项目、很大部分并非直接支出,而是通过地方的转移支付。进而,无论农业支出还是三农支出,许多项目并非仅用于三农,或者并不是投向三农,如水利资金、植树造林、南水北调资金、气象事业费,以及用于县乡政府运营的转移支付。因此,财政部的数据有中央和地方重复计算的成分,夸大了财政“惠农”的力度。

数据来源:《中国统计年鉴》2007至2018年各年度版

数据的稀缺和混乱造成无法精确了解国家财政真正用于三农的金额,但有两项研究可以参考。一是周应恒、胡凌啸的研究,基于多部门的财政决算数据,他们剔除了其中与三农无关的部分,得出了2010-2015年国家财政用于三农的数额(表3)。另一项是前述杨斌和胡文骏的研究,给出了1998-2015年农民获得的“全部财政利益”——也即国家财政三农支出。

数据来源:国家财政农业支出额见《中国统计年鉴》2007及随后的各年度版;中央财政三农支出额见财政部、
《中国农村统计年鉴》2014;国家财政三农支出中的A源于周应恒、胡凌啸(2016),
B源于杨斌、胡文骏(2018),所占财政总支出的比例由笔者算出。

不清楚杨、胡二人所得数据的具体来源,但在周、胡二人呈现的数据细目中,所采用的农村教育投入数据只包括“化解农村义务教育债务”和“农村中小学校舍及教学设施”支出,而忽略了预算内教育事业费和公用经费。依据教育部等部门联署的历年《全国教育经费执行情况统计公告》中的数据,我测算出相应年度的两项费用,加入周、胡所计算出的数额,得出了口径更全的国家财政三农支出额(表4):6年间合计近11.8万亿元,占同期财政总支出的14.9%。

值得强调的是,其中2010、2011年的数额都只相当于财政部报告数的55%,占相应年度财政总支出的比例也低于财政部报告数12个百分点——这也许可以理解为夸大了的“惠农”比例。

数据来源:在周、胡研究结论的基础上加上各年度的教育费用支出后算出。

就此可以得出结论:在2010年开始国家财政加大了投入之后,各级财政支出中投向三农领域的比重大概是15%左右。即便不考虑这些经费存在的截留严重、管理混乱、效率低下而没有全部落地,也仍然可以断定:这与农业所占的基础地位和乡村人口依然占全国人口的相当比例严重不对称。

(2)城乡建设财政资金和土地财政收益投向

国家财政用于城乡建设的投入更直观地反映统筹城乡的力度。乡村基础设施建设原本很少有财政投入,几乎完全依靠农民的集资。推行新农村建设之后有,状况有所转变,2006年的《中国城乡建设统计年鉴》显示,当年城乡建设财政性资金的投向是:乡为83亿元,县城之外的建制镇为483亿元,县城是497亿元,城市是3350亿元,也即代表农村的乡镇所获数额不足城市和县城所获的零头。

表5给出了数据完整的2013-2016年间的投入差距。在全部财政性建设-维护资金中,657个城市(2016年,下同)获得了总额的70%,1537个县城获得17%,县城以外的18099个建制镇获得6.5%,10883个乡和261.7万个自然村获得的份额合计也是6.5%。

数据来源:《中国城乡建设统计年鉴》2013-2016年各年度版

这意味着,所有的乡村获得的资金刚刚抵得上建制镇,所有的乡镇村获得的没有县城多,所有的县城加上乡镇村没有城市多。也就是说,不仅在宏观的城乡关系中城市是绝对的投入重点,而且在微观区域的城乡关系中,一县的县城所获资金超过了其辖区内所有的乡镇村所得总额;在城与非城层面的投入格局是59320:8850亿元,在城镇与乡村层面的投入格局是63740:4430亿元——相差14.4倍[3]。

也正因如此,尽管新世纪的两次农业普查显示乡村基础设施建设改进较大,但是直到2016年末,全国近60万个行政村中仍有31%的村没有集中供水、35%的村未对生活垃圾进行处理、80%的村未对生活污水进行处理。

衡量统筹状况的另一项指标是土地财政收益的流向。众所周知,源于农村集体土地的“土地财政”,既是地方政府收入的重要来源——2018年高达65096亿元,在迄今为止的20年间总额超过40万亿元,也因此成为其“做大做强”城市的动力来源。而针对土地财政“取之于乡,用之于城”的问题,中央政府曾经在2008年强调要从中提取10%用于农业和农村建设,原国务院总理温家宝也曾呼吁:“我们不能再靠牺牲农民土地财产权利,降低工业化城镇化成本,有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”

但是状况并没有改变,用于农业农村支出的比例反而在下降。表6显示,2008-2014年间真正投向农业和农村的不足1.2万亿元[4],仅占土地财政总支出的6.1%,相当于所列城市建设支出额的39%。如果考虑到成本支出中已经包含了投向城镇建设的大量资金(比如用于“N通一平”的资金),实际的城市建设支出将远远超过表中所列数额,可能是其2倍甚至更多。

数据来源:根据汤林闽的报告《中国土地出让金收支状况:2007—2014年》
(《财经智库》2016年第1期)表6、11中的数据作成。

在呈现了国家财政的三农支出状况、揭示了城乡统筹的力度有限之后,为了更系统地认识21世纪中国城乡关系的走向和总体特征,下文将考察全社会固定资产投资的去向,以及农民工、农民的个人资金流向。这种流向受到政府和“市场”的双重偏好驱动,其中,作为市场主体的企业和个体农民的偏好又受到政府偏好的影响。

(3)固定资产投资和个人汇款、购房

关于全社会固定资产投资的历年数据显示,投向城镇的比例在2000年之前已接近80%,随后逐年上升,2007年超过85%,2010年达到97%,随后一直保持在98%而居高不下。就2003-2018年间的整体状况而言,在总额高达521万亿元的投资中,500万亿元(95.9%)投向了城镇,而农业农村只获得了一个零头。其中投向农林牧渔业的截至2017年总计为15.4万亿,占3.4%,刚刚多于2017年一年的房地产投资额(14.6万亿),而同期房地产业投资总额达111.5万亿元,占比24.4%——最低年份为22%,最高年份为26.6%。

数据来源:《中国统计年鉴2018》《2018年国民经济和社会发展统计公报》

城乡之间个人层面的资金流动主要有两种形式,一是外出农民工带回、寄回家乡的资金,二是由农民(工)在城镇购房表现出的资金流出。

农民工回馈家乡的资金没有确切统计。但早期的一项调查推测,在2004年介于1690亿元到3000亿元之间。基于国家统计局2009、2013年的《农民工监测调查报告》提供的有关数据,我推算出这两年的款项分别为9691亿元和24513亿元[5]。相较于国家财政的涉农投入额,能够想象它对农村和农民经济生活的积极影响。

关于农民在城镇购房的状况没有确切的统计。但案例显示,农民购房早在1990年代房地产热潮兴起后就出现在长江三角洲地区,进入21世纪之后开始向内陆较富裕的农村蔓延。2010年之后的多地调查显示,它在许多地区已经成为普遍现象。而在2015年中央政府提出化解房地产库存、加快农民工市民化、扩大有效需求之后,房地产去库存变成了政治任务,各地纷纷出台鼓励农民买房的政策,农民工购房成为库存量显著的三、四线城市的最大新需求。

在河南省,农民(工)购房占到省辖市房屋销售的20%左右、一些县城和县级市高达60%至80%;至于全国的状况,有住建部官员的报告说,一些中小城市农民工的购房占购房总量的30%左右,在县城占到了50%。

关于农民购房的资金规模,在微观层面上因费孝通先生的调查而闻名的“江村”(现苏州市吴江区开弦弓村)的数据,据该村姚富坤先生截至2015年11月的统计,747户村民中,户口依然在村的农家有164户到城镇购买了房屋,总计花费约1.8亿元;在中观层面有四川省眉山市的短期数据:由于“政策支持使农民购房成为市场主力”,2016年5-12月全市商品房成交41662套、151.3亿元,其中农民购房占68.3%,按套数计算为28455套,按金额计算在100亿元左右;更宏观的信息则有《2016年农民工监测调查报告》提到的数据:在全国进城农民工(13585万人,占全部外出农民工16934万人的80.2%)中已购房的比例达17.8%。

由此可以推算的结果是:截至当年已有2418.13万进城农民工购房,以套均购房款30万元计算得出的总额是72544亿元。而如果加上农民工之外的一般农民的购房金额,总金额可能会翻倍。

上述信息和估算结果提醒我们,大致从2010年甚至更早开始,农民(工)购房已经成为农村资金流出的最大途径,而流向城镇的金额可能已经超过由外出农民工贡献给其老家的数额。这是一个决定性的变化,需要解读其中的深意。

已有的调查和研究表明,除了少数人是为了投资之外,农民购房的主要动机是供子女结婚,以及让子女到城镇“接受更好的教育”。

这种集体性动机受到年轻人的“城市梦”的影响,这种梦想造成了两种转向。一是新生代农民工进城的主要目的就是成为城市居民,这促使他们把收入的绝大部分用于所在城市的消费,而不是像其父辈那样主要是为了支撑起老家的生计。二是年轻的乡村女性(通常也已经进城)已经将男方在城镇购房当作结婚的前提条件。进一步的问题在于,年轻的男性农民(工)靠其自身的收入无法满足自己或未来配偶的“刚性需求”,需要借助于其父母的力量(至少“首付”是这样)。但常识告诉我们,他们的父母通常缺少相应的财力,很有可能要去借贷,要去为这一刚性支出而打工。

这种新一代农民与其父辈的关系,已经取代了传统的双向哺育关系,被贺雪峰称为“代际剥削”:子代在城镇安家后,父母则被遗忘在农村,是农村代际剥削的新形式。当然,不应将这种剥削看作单纯的个体性的自私。

鉴于年轻人的城市梦是长期的二元结构的产物,并且由新时代的官方意识形态所引导、由强制性的城市化-房地产政策所驱动[6],更应该把它看作制度性的社会文化现象,把握其蕴含的政治经济学意义:通常在家庭层面思考的代际关系已经远远超出了家庭,新的农村代际关系已经在很大程度上被城乡关系所塑造,并且反过来加剧城乡关系的失衡。是的,“代际剥削”最终表现为城市对乡村的剥夺。这足以说明所谓的“保护性”城乡关系并不成立。

04、乡村振兴战略与城乡关系重塑

在上述脉络中面对近期提出的乡村振兴战略,将会更切实地理解它的必要性和意义,进而认识到它的艰巨性和可能性。

众所周知,乡村振兴战略既是新农村建设实施12年之后的升级版,也意味着对城乡关系的重塑。它被赋予很高的地位:是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代三农工作的总抓手。

按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、农民富裕”的总体要求,它描绘了振奋人心的蓝图:让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。当然,既然是战略,它贯穿着执政党和国家的整体意志,不仅写进了新修订的党章,也纳入了立法议程,还被期冀“为全球解决乡村问题贡献中国智慧和中国方案”。

通读《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和据此制定的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,有以下四个方面令人印象深刻。

第一,它对现状有着清醒而全面的把握。认识到“发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”,列举的五大问题(对应于全面振兴目标包含的五项内容)中包括:农村基础设施和民生领域欠账较多,农村环境和生态问题突出;国家支农体系相对薄弱,城乡之间要素合理流动机制亟待健全;乡村治理体系和治理能力亟待强化。

第二,它强调了七项具有现实针对性的基本原则,其中有四项与本论的主题高度契合:坚持农业农村优先发展,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排,加快补齐农业农村短板;坚持农民主体地位,充分尊重农民意愿,把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点;坚持城乡融合发展,坚决破除体制机制弊端,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,推动城乡要素自由流动、平等交换,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系;坚持因地制宜、循序渐进,科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征,做好顶层设计、规划先行、分类施策,既尽力而为,又量力而行,不搞一刀切和形式主义。

第三,它清晰地勾画了三个阶段的目标:到2020年取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到2035年取得决定性进展,农业农村现代化基本实现;到2050年乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。

第四,它把现有的村庄分为四种类型,从而为实践提示了方向:集聚提升类村庄(是重点,也是难点);城郊融合类村庄;特色保护类村庄;搬迁撤并类村庄。这意味着“全面振兴”并不是指目前存在的所有村庄,其中的一部分将要消亡或被融合,至于“一部分”是多少,要看顶层设计和各地的实施状况。

文本应该说系统而又周详。可以设想,如果上述原则能够全部得到遵守,相关措施有力且能落实,将会扭转21世纪以来城市和乡村向着两个极端演化的趋势。不过,鉴于前文考察所见的城乡关系中城市偏向的惯性力量,以及城乡统筹和新农村建设实践中堪称沉痛的教训,有三个相互关联的核心问题目前还是未知数,它们将在很大程度上决定着这一战略实施的前景。

一是如何确保“坚持农业农村优先发展”,尤其是资金上的优先。能否实现公共财政优先向农村、农业和农民倾斜,使其投入比例由目前的15%左右提高到20%甚至更多?考虑到十六大倡导的“重中之重”在现实中变成了轻而又轻,这一疑问并非多余。

二是如何确保乡村振兴与新型城镇化形成真正的“双轮驱动”。城市化浪潮的冲击是客观现象——这在世界范围内都是如此,两个轮子之间原本有着内在冲突,该如何防止一个轮子飞转而另一个不转或者原地空转?主张“市场在资源配置中起决定性作用”,可能忽视了市场的内在趋利性,果真如此的话,可能会加剧以人为主体的各种资源要素向城镇尤其是大城市的单向流动,造成城乡关系进一步失衡。

三是如何确保农民的主体性。这有赖于如何解决整个治理体系的弊端——这种弊端不仅体现在基层。新农村建设之所以在许多地方变成了旧农村破坏,根源在于农民对政策的制定和施行缺少实质性的影响力,无法掌控自己的和村庄的命运,而只能被动地接受。这当然与法律上的“村民自治”始终没能落地有关。需要警惕的是,当“治理有效”取代了“管理民主”,排除了自治话语的治理会真的有效、真的符合农民利益、真的能避免形式主义和“一刀切”吗?

总之,在更加清醒、全面地认识城乡二元结构的历史惯性和复杂性之后,如何抑制破坏乡村的强大力量,防止“新型城镇化”演变成瓦解乡村的新浪潮,还需要更有针对性的制度建设。

注释:
[1]据说让农民省下了1350亿元——它是税费改革前预估的农民负担额。但陈锡文估计实际负担更大。见《农村工作通讯》2017年第14期所载陈锡文的论述)。

[2]杨、胡二人给出的数据显示,2012年农民广义的税收负担和所获财政利益分别32063亿元和14830亿元,净流出17233亿元,远大于周振等人测算的5394亿元。

[3]另据魏后凯报告(农业农村优先发展的内涵、依据、方法,《农村工作通讯》2017年第24期),以2013年人均市政公用设施建设投资为基准,乡是村的2倍,建制镇为3.8倍,县城为10.7倍,城市为16.1倍。

[4]国家审计署的审计发现,在2008-2013年间,土地出让金支出中用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等向的资金就达7807.46亿元。见刘展超的报道。

[5]2009年外出农民工14533万人,其中1980年以后出生的新生代8487万人,人均带回寄回金额5564元,推算总额为4722亿元;老一代农民工6046万,人均带回寄回的金额为8218元,总额为4969亿元;2013年新生代农民工10661万人,人均带回寄回金额12802元(比老一代农民工少29.6%),总额13648.2亿元;老一代农民工6549万人,人均带回寄回金额16591元,总计为10864.7亿元。

[6]除了提倡、鼓励农民(工)到城镇购房之外,许多地区还限制农民建房。贺雪峰曾强调(中国农村的代际间“剥削”,《中国社会科学报》2011.8.2),他在河南调查的四个村“几乎没有例外,年轻人都在镇上或市里买房结婚”,原因除女方要求之外,还有政府“一般不批准在村里建房,理由是推进城镇化”。江西省政府则公然要求省内媒体宣传“农民在城市购房是升值,在农村建房是贬值。”《南昌日报》2016.3.6。

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