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近亿元投资水利打水漂,农业还是靠天吃饭

2020-4-3 17:40

原作者: 叶婧、郭雅茹、范帆、侯文坤 来自: “半月谈”公众号,2020-01-07
导语:

上世纪集体齐出力共建设水利设施的好光景已不再,当年留下的水利遗产却沿用至今。投资了近亿元,购买了设施,请了施工队设计,看似完备的方案为何最终还是没能改变农业靠天吃饭的局面?

如文中所说,从全国层面来看,“重建轻管”是农田水利设施的突出问题。农田水利工程建成后,往往没有明确的管护主体,也没有稳定的维护费用。文章提议依靠资本和种植大户建设水利设施,然而水利工程既耗时又耗钱,自己出力还不一定受益,谁愿意在流转的土地上耗费大量心血为别人干活呢?缺乏对生产者的组织,就难以持续对水利设施进行维护,投入巨资的农田设施也会很快损毁、荒废,回到靠天吃饭的困局中。


作者|叶婧、郭雅茹、范帆、侯文坤
转载编辑|Ripple
后台编辑|六韬

正文:

2019年以来,部分地区发生旱情,抗旱形势非常严峻。而一些花重金建造的水利设施,在旱情面前,却没有发挥什么作用。半月谈记者调研发现,由于地方财力有限,村组集体经济十分脆弱,小型水利工程政府管不到,集体管不好,个人管不了,不少设施废弃闲置,一些渠道千疮百孔、带病运行。部分农村地区农业生产缺水,特别是山区缺水严重,抗旱能力弱,成为制约当地乡村振兴的一大短板。

等老天爷下了雨,玉米才长出来

半月谈记者在华东一省份中南部某县采访发现,一片玉米地里,有的玉米种下一个多月才刚刚长过膝盖。据当地村民反映,因为浇不上水,等老天爷下了雨,玉米才长出来。

据了解,这个县曾先后两次入选全国小型农田水利工程重点县建设项目。仅2012年,项目投资就达9837.51万元,全部用在了农田水利设施建设上。

首批受惠的一个村子的村民说,看着有机井、有井、有设备,但用不上,里面没水,自己一次都没有用过。半月谈记者在泵站看到,本应该一头接入泵站,一头伸入水池的管道被丢弃在一边;泵站的墙上挂着灌溉设备的使用记录本,上面仅有一次使用记录。

建好的水利设施却没人用,在其他地方也存在。山东农业大学水利土木工程学院副院长刘经强告诉半月谈记者,从总体来看,近几年,农业示范园等新型农业经营主体对农田水利的建设、管护情况较为理想,但散落在大田中的农田水利项目建成后,无人管理、难以管理是常态。

不少水利设施坏的时候没人发现,发现的时候用不了。“通常情况下,农田水利的管道里是没有水的,所以老百姓也不知道,磕了碰了或者施工压坏了哪一处。只有在浇地的时候,打开阀门发现没水,才知道坏了。可是那时候,往往又没有经费和项目进行维修了。”刘经强说。

半月谈记者在华北某省发现,多数县有50~60个小型水库,最多的县有100多个。水库多为公益性,没有收入,当地每年的小型水利维修经费,远远不能满足当地需要。

“没钱,只能是先紧着最紧要的地方修,其他的小毛病先放放。放着放着,小毛病就成大毛病了。这就造成本来一笔‘小钱’能解决的事,非得等问题大了,用‘大钱’解决。”某县一名水利部门工作人员表示, 因为维养经费不足,一些水利设施显得很破旧,老百姓以为这些设施不用了,加剧了人为破坏。

水利设施成“明显短板”“最大硬伤”

半月谈记者从水利部门了解到,从总体上看,农业靠天吃饭的局面还没有根本改变,农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的“最大硬伤”,农田水利设施薄弱仍然是农村基础设施的“明显短板”。

农民在田间安装水利设施 | 王晓 摄

水利设施老化、萎缩严重。半月谈记者了解到,有的地方提灌站仍是上个世纪修建的,目前处于废弃状态;从水库到农田的主干渠大多是上个世纪修建的土渠,部分渠道基本没有疏浚过,干渠、支渠老化损坏严重,大渠变小渠、长渠变短渠、深渠变浅渠、渠系变耕地现象较为普遍。

半月谈记者在华北地区一个灌区走访看到,该渠道始建于上世纪50年代,有多处坍塌,部分地段跌落的石块和土块覆盖了半个渠道,一些地方渠道护坡的石块已经大半脱落,大量土层裸露在外,渠道底部基本没有防渗措施。如果不是工作人员介绍,会以为此处是山上的普通土沟。

因为渠道破旧,闸所放水时不敢放大水。水少了,村民需要灌溉用水时,只能自己拿着水管和水泵到附近的水源地抽水。中部某省份的一位村支书说,村里今年7月中旬就出现生产生活用水困难的情况,本来村里有一条连接水库的土渠,但因为年久失修,跑冒滴漏,引到村里的水量有限。

农田水利建设投入不足,欠账多。在华东地区一省份,大型灌区改造项目规划(1999~2020年)时间跨度过长,人工费、材料费大幅上涨,中央2014年之前仅补助1/3,省级2011年之前没有补助,但灌区多处于粮食主产区和欠发达地区,地方财力差,难以足额落实工程建设资金,导致目前尚有16亿元市县配套资金未落实。

在田间工程方面,不少地方在取消农村“三提五统”和“两工”之后,尽管中央和各级政府的水利投资不断增加,但仍赶不上过去农民投资投劳的力度。

中部地区某市农村水利设施建设、养护面临的情况就是如此。农业税和“两工”取消后,新的投入机制未建立,地方财政也没有足够能力安排资金支持小农水建设。这就导致地方往往是先把国家投资的钱花完了,地方财政就配不上钱了。资金方面的短斤少两,就必然导致工程建设方面的偷工减料。

田间工程配套水平不高,管护难。新一轮机构改革后,小型农田水利建设管理职责已整合至农业农村部门,但从全国层面来看,“重建轻管”的突出问题没有太大改观。农田水利工程建成后,往往交给乡镇、村集体甚至个人去管护,没有明确的管护责任,也没有稳定的维护费用。“如果管不好,水利工程有等于无。一条管道出了毛病,常常整个水利系统都不能用了。”刘经强说。

与此同时,随着种粮大户渐成农业生产主体,过去靠家家户户集体出工维护农村水利设施的方式已难以持续。而种粮大户流动性大,依赖他们进行有效管护也不现实。“土地流转协议大部分两年一签,在水利设施上投入划不来;且近几年种粮利润下滑,大家投入意愿更低。”南方某省份的一位种粮大户说。

基层水利设计施工单位能力参差不齐。受访专家向半月谈记者反映,一些地区最近几年委托的水利设计施工单位中,好的团队有较为完整的学科背景,能够保障项目安全和后期技术支持;但很多小的设计院,专业配套不全、学科结构不全,甚至连设计都不合格。

比如,一些小的设计院,没有专业知识,不管地下有水没水,都先设计上地下取水孔。有的打开机井就没水,有的运气好,有一点水,但根本不能满足用水需求。有的泵站蓄水池过浅,有的小农水项目管道过粗,还有的水利设施建好后没有通电……这样的农田水利工程,必然不能发挥应有的作用。

农业用水被挤占的情况比较普遍。多名受访者反映,大型水库基本都是城市水源地,市场化运作之后,水库也需要考虑自身效益,基本不给农业供水。“我国水资源紧缺,早些年修的大型水库主要把水供到城市,用于生活和工业用水,顺序是保民生、先工业、后农业。”刘经强说。

农田水利急需补短板

基层干部建议,要进一步加大对农田水利建设的投入力度。充分发挥各级政府投资建设水利设施的主导作用,确保地方财政有稳定投入,提高资金使用效益。搞好农业领域招商引资工作,探索完善小农水设施管理办法,吸引更多的农村资本、社会资本等投入水利设施建设。

同时,基层“重应急修复,轻日常维护”的局面亟须转变,应加大因地制宜的维养模式探索力度,实现管护工作日常化。

有地方开始研究建立水利设施维护基金制度。对所有公益性水利设施建设,不管投入资金源于何地何人,都按工程项目的总投资额提取一定比例的资金,预存到专门账户,集中用于小农水项目后续维护。

湖北枣阳市则根据小农水工程不同功能划分和群众意愿采取不同管护模式:对以国家或者集体投资为主,以农业灌溉为主的小型水源工程实行委托管理的管护模式;对以种养殖业为主的小型水源工程或者受益户较少、适宜卖断的工程,实行拍卖管理模式;对适宜承包管理的水利工程,将工程的经营管理权发包给承包者。

相关人士还表示,基层要解决农田水利工程受益者的“等靠要”思想,按照“谁受益谁管护”的原则,在政府采取相应定额补助的基础上,积极引导乡村能人组织村民管护,或将农田水利设施一并纳入种粮大户土地流转范围,发挥规模经营大户、家庭农场的示范引领作用,落实先建后补和项目实施主体的作用,逐步形成建用管一体化模式,积极引导群众自己的事情自己办,探索出有效的农田水利工程管护机制。

农田水利设施建设和维护也离不开基层水利人员的技术指导和帮助。目前,大部分基层水利单位技术力量十分薄弱,亟须补齐专业技术人员匮乏的短板。

当然,还要教育组织农民群众,全民兴水,全面节水。强化水是国家管控资源的意识,配合水利行政主管部门的管理;强化水是商品的意识,自觉交纳水费;强化节水观念,自觉改进粗放型用水方式;强化兴水人人有责的观念,自觉维护水利设施,积极参加水利建设。
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