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土地确权:能解决当前中国农村核心的土地问题吗?

2016-9-12 18:23

原作者: 智广俊
食物主权按:9月2日食物主权推送了山西省代县党校校长写给农业部部长韩长赋的公开信,此信一出,引发各方热议。9月6日,食物主权推送了李昌平针对公开信的回应《给共产党留一条回家的路》,短时间内就获得了很大的反响。两篇针对土地确权的文章何以有如此的影响力?或许是因为它们恰如其分地反映了基层民众、干部的心声。

今天,公众号将继续推出一篇回应,作者智广俊与何平、李昌平一样,阅历丰富,擅长与农民打交道,有着丰富的基层工作经验。在成篇之前,智广俊特意抽出时间到农村做了调研,以求详尽了解当今农村土地的核心问题以及土地确权的影响。作者态度之认真,可见一斑。

当前农村核心的土地问题是什么?这些问题会对农村造成什么样的影响?土地确权是否能解决这些问题?这一政策本身会造成什么样的后果?这些问题关系重大,让我们细读此文一探究竟!


2016年9月3日,“三农问题”民间学者何平上书农业部部长韩长赋,对农业部开展的农民承包土地确权工作提出了质疑,并提出了他自己的主张,即土地确权关键在于确立村集体的所有权和农民的经营自主权。而不是进一步弱化土地集体所有制,过分突出强化农民对土地的承包权,并试图由此为突破口,改变农村土地的属性。一石激起千层浪,引发了网上的热议。对此,我也发表一点个人意见。

一、农村土地存在问题吗?

答案是存在,而且还十分严重。
 
我非常赞同何平提到的四地问题,即

(一)违约用地——承包人在承包土地期间没有按照合同承担必须承担的义务,造成土地污染、荒废、农田设施毁坏、土地用途改变等。

(二)违规占地——农户或非农户随意将大面积的农田圈为宅基地或个人建设用地。国家规定宅基地审批农户不得超过3分,城镇居民不得超过2分,实际占地明显超过国家规定。

(三)违法卖地——为了一时的红利,承包人与村干部合伙出卖土地。

(四)暴力征地——开发商联合执法部门以暴力的形式强迫农民实施征地。
 
除此以外,我认为还存在四大问题:

(一)全国中西部区约有25%以上的耕地撂荒了。

(二)农村依靠留守老人、妇女种地,小农经营,农业生产难以采用现代科学技术,难以实现农业生产规模经营,产出低下,经济效益不高,农产品质量品质难以保证,市场销售不对路,难以满足国民经济发展要求,造成了农业越来越弱势。

(三)国家对农业生产的扶持到不了位,比如,农业发展专项资金往往直接到不了农户,被各种在农村转包土地的资本势力套走了,有的用于农业生产还是好的,有的却被各种不法势力用以牟取私利。

(四)农民对农田水利建设投资不足,农业生产后继乏力。

二、农村土地产权、承包权不清晰吗?

回答是,既清晰,又不清晰。
 
清晰的是,农村土地产权一向是十分清晰的,哪个村组的土地就归哪个村组,很少发生争议。不清晰的是,虽然理论上土地属于村组集体,但它们对集体土地难以实施有效的管理。集体土地所有权是悬挂的,落实不到实处。规定虽然明确农村土地归属集体,但村组领导能够对农民违规用地、违规占地进行管理吗?能管得了农民随意撂荒耕地吗?别说村组干部,就算是农业部长对此也是束手无策的。比如,我家承包地是撂荒的,别人想转租我家承包地,我就不转让,我根本不在乎种地那点收入。作为农业部部长,你有什么办法呢?你无权抽回撂荒地农户的承包权,也没有对撂荒地的处罚权利。只能是上一级领导骂下一级领导,最后村组干部以农村特有的方式来自行处理。
 
确权能使农民承包的土地清晰吗?回答是既清晰又不清晰。
 
清晰的是各级政府、村组干部和农民都承认二轮土地承包结果,农户手里拿着二轮土地承包证,上面明明白白写着自家拥有村里那块承包地,有啥不清晰的呢?说不清晰可真是一笔糊涂账,真难搞清楚。我具体给你讲一下农村存在的各种情况,你就清楚了。
 
当初分地一家分七八块承包地,土地分得太零碎,不方便耕种,农户就自行调换成大块地耕种。你要是按农户调换后的土地发承包地证,那真是麻烦大了,扯也扯不清。内蒙古乌兰察布市约有20%以上的村子已经成了空村,或者村里只留下三五户人家,多数村民已经流转到山南海北去了,村里绝大数土地已经撂荒了,你连30%的村民代表都召集不起,咋对承包地进行确认。即使你确认了,把土地承包书发给远走他乡的农民,也是一件难办的事。况且对那些撂荒地确定承包权有啥意义呢?
 
另外,有的农民在第二轮土地承包时,因为当时税费太重,撂荒逃走了,事实上丧失了土地承包权。现在趁承包地确权的机会,他们又回来吵闹要地。若按二轮承包合同政策,对此可不理睬。但是一些地方二轮承包合同书并没有发到农民手中,处理起来就难办了。这些地方的农民成群结队上访,地方政府束手无策,土地确权证书仍不知该发给谁。
 
有些农户死绝了,有的农户全家已经迁入大城市了,其承包地按道理应该归村组集体。可实际上这部分土地村组没有收回来重新分配,因为实在不好分,收回来该给谁种呢?村组只能以马虎的态度对待这部分土地,谁实际种这块地那就归谁种吧。如果要明明白白的土地确权,真是给村干部增添了一件难事。收回土地是难事,收回来的土地再分配更是难事,谁愿意做这种费力不讨好的难事呢?
 
还有些地方实行退耕还林政策,农户把土地退耕还林还草。政府补助8年,后又续补了8年,农民实际上已经不认为属于自己的了。土地确权有关办法规定,对这些退耕地可以核减农户的土地承包面积,另外发给农户林权证。实际上林权证并没有发。现实中承包种树的人往往与原来退耕地农户不一致,林权证发给谁好呢?不是没事找事吗?

三、土地承包地确权能够解决这些问题吗?

回答是不能,结果甚至是南辕北辙。

按照农业部有些领导和学者的想法,明确农村土地的三种权利,即土地集体所有权,农民土地承包权、转租承包地者的使用权,目的是促进土地的流转。政府这样做是多此一举,因为自包产到户那一天起土地转让权就存在了,不需要对此权益进行确认。至于如何流转,那是农户的自由,无需政府过多的干涉。如今农村土地向规模化经营者转让,凡是搞得好的多是由县乡政府和村组干部出面做组织、协调工作而促成的。公司自己到农村整片转包土地都要找乡村干部帮忙,否则寸步难行。农民一直有土地是集体的观念,农户只不过是承包而已。乡村干部也是以此来做村民的土地工作的,比如连片搞高产示范田,集体组织农户将村民承包地连片转租给规模经营土地者,都是这样来说服农民的。对村里的撂荒地,村组干部有时也敢做主临时指派他人耕种。
 
如果把农民承包地的法律意义过度抬高,这种做法只不过强化了农民对承包地私有化的认识而已。那么村组干部在今后对土地监管协调方面更被捆住了手脚。村里的土地流转更加困难,因为一旦出现宁愿撂荒、就不同意转让承包地的钉子户,这就让想在村里成片转让土地搞规模化经营者搞不成。水渠从钉子户的承包地地头过,给多少补偿就是不同意,你有啥办法呢?
 
强化土地承包权对农民有实际好处吗?李昌平的文章已经作出了明确的解答,银行、信用社不可能凭土地承包权证来抵押贷款。如果政府采取措施,硬要推行承包地可以抵押贷款。那么现实中已经有一个悲惨例子在那里摆着。中央电视台焦点访谈节目在2016年7月17日和8月27日两次播出:云南省为了促进林业发展,帮助农民脱贫致富,鼓励农民林木所有权、林地使用权有序流转,不仅为农民承包的山林办理了林权证,还允许用林权证去银行抵押贷款。可结果如何呢?云南省鹤庆县大批农民的林权证,被外地来的投机者勾结乡村干部,以蒙蔽的方式,把农民手中的林权证买走了。价格低到一亩地一年只有三四块钱。有一家叫华仕达的公司在云南省宁蒗县转了100多万亩,在四川省甘孜州转了20多万亩,四川总共转了六、七十万亩。那些买走农民林权证的公司,没有投资一分钱用于林业开发,而是用林权证作为抵押,从银行大量贷款套现。农民失去了林权,政府也不再帮助农民脱贫致富的工作计划。现在高层如果坚持实行承包地确权,将来许多农民很可能也会有此下场,他们的长远利益会遭受损害。

四、承包地确权工作好进行吗?有何目的?

答案是也好进行,也难进行。说好进行是,就按二轮承包地合同,重新给予认定就行了,原封不动给农民新发证就得了。多数地区承包地确权就是这样搞得。说不好进行是,如果进一步想在现实基础上重新确定土地承包权,那可就麻烦大了。原因我已经在上面讲了,不再重复。
 
依我看,开展农村承包地确权是无事生非之举,根本就没有什么积极意义。你不搞承包地确权,现在农民同样可以顺利地有偿转让承包地使用权;你搞了承包地确权,村里再集中连片转让承包地麻烦事就多了,遇到钉子户,连村组干部也没法插手协调解决了。因为农民私有观念越重,事情越难办。承包地确权就是加深农民对承包地的私有观念。如果说承包地确权有目的的话,唯一的解释就是向农村集体土地私有化方向迈进,把农村土地集体所有制搞垮,把社会主义制度在农村留下的一点东西彻底否决掉。用李昌平的话来说,让共产党再也回不到农村老家了。
 
从法律角度来说,农村承包地确权本该是村组内部的事,属于村民自治范围。即使要搞承包地确权,也应该放手让村委会去进行。各级政府没必要,也不应该插手去管。土地承包证书由村委会发给农民,盖村组的公章就行了,这样能够限制集体农地主权的流失。土地确权究竟想干嘛?你又不是重新搞土改,土地证上要盖政府的公章干啥。盖了政府公章,承包地自由流通,土地集体所有制岂不是一句空话?云南省鹤庆县农民林权证的流失已经是活生生的例子,对我们的启示还不够吗?

五、对农村土地确权的一点建议

我的建议就是重复何平的主张:土地确权关键在于确立村集体的所有权和农民的经营自主权。

全国二轮土地承包期1997年至2027年,共三十年。到2027年结束还有11年时间,在此期间对农村土地不要出台新政策,不要有大的变动。到了2027年的时候,对农村的土地要有一个新的统筹规划,新的农村土地政策要落实习总书记讲的农村改革“一定要守住土地集体所有制底线不动摇”和“不能把土地集体所有制改垮了”的精神,把农村土地所有权真正交到村组集体的手里,也就是原来的生产队手里,有的也可以是大队。由村组里全体村民自主决定采用那种经营形式,村民可以集体自己经营,可以集体发包出去经营,可以组建农民专业合作社经营,也可以像现在的承包办法分给村民,由农户个体经营。一切由农民自己说了算,充分尊重农民的民主权利,尊重行政村的自治权利。人民公社时期,集体土地所有权做到了,但对农民经营自主权尊重不够,上级对农民管的太死,效果不好。改革开放以后,南街、华西村等集体经营的典型就实现了集体土地所有权和农民经营自主权的统一,所以取得了惊人的效果。
 
凡是户口迁出本村的农民,一律取消他们在村里对土地的拥有权、使用权和收益权。户口在村里,本人在外谋生,可以继续享受村里土地的部分权益。但其承包地要收归集体经营。一旦返回村里了,继续享有村里的土地权益。村里的人往外走得越多,留在村里的人土地生产资料越充足,日子越好过。政府扶贫直接对村组集体组织,扶贫工作也好进行。这就真正回归到当初包产到户责任制的初衷:统分结合的双层经营体制。


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