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有一个偏心城市的“家长”是一种怎样的体验?

2019-1-15 17:35

原作者: 占少华 来自: 人民食物主权
食物主权按:1月5日,在南洋理工大学任教的占少华老师为我们带来了一场题为“城市偏倚政策和农村土地问题”的讲座。在讲座中,占老师从城市偏倚理论的角度为我们分析了90年代中国三农问题出现的政策背景。
 
他认为,现代化理论不能完全解释中国农村的不发展,而且依靠引进大资本搞规模化经营,通过土地流转来“减少农民数量”也不能从根本上解决三农问题。随之而来的城市化是虚假的城市化,因为大量的进城农民都被排斥在城市资本积累的环节之外,将乡村的不发展变成了城市的贫困。
 
现代化理论忽视了农村的不发展事实上是由不平等的城乡政策造成的,所以看不到问题的实质。占老师提醒我们,分析三农问题时,不能只从农民身上找答案,城市偏倚理论是一个不可或缺的视角。


一、问题引入:我对中国农村土地问题的总体思考

我想先简要介绍一下自己目前所做的研究,也就是我即将出版的新书《中国的土地问题:农业资本主义、勤劳革命和东亚发展道路》。这本书从历史的视角和国际比较的视角探讨了中国的土地和农村发展问题。
 
书的第一、二章回顾了清代以来我国农村土地制度的连续性与断裂性。连续性指清代政府和新中国政府一样,都极其关注土地的分配问题,都出台了保护小生产者土地权利的政策。这些政策是为了保证绝大多数人都能维持生计而作出的必要的制度安排。
 
在18世纪,中国人口出现了快速增长,总量从1.5亿增长到3.5亿,像西方式的大农场制度根本无法支撑这么多人口。所以,中国的农村发展至少从清代以来就走上了一条和西方不同的发展道路。日本学者将这种道路称为勤劳革命,并指出劳动密集型的勤劳革命道路与西方的土地密集型的农业资本主义有着根本的不同。
 
当然,新中国政府的土地政策与清代也有很多不同的地方,比如说新中国的土地政策比清代更平等、更激进,政府在土地关系中的介入也更深,这就是我所说的断裂性。
 
书的第五、第六章是国际比较部分。第五章是和南非比较,我们现有的国际比较基本上都是和土地资源丰富的西方发达国家进行比较,而很少和像南非这样的中等收入国家比较。而实际上,中国在国际分工体系中和南非这样的国家所处的位置是类似的。
 
南非实行极端的农业资本主义,搞大农场式的农业生产,农业很发达,农产品在国际市场上的竞争力也很强,有大量的出口。但是,大部分的人口被排斥在大农场生产之外,因为这种生产模式是土地密集型,不需要多少劳动力。结果是大量的贫困失业人口集中在农村与城市的贫困地区。
 
目前,南非的失业率高达35%,还有严重的毒品、犯罪问题。我做了一个简单的测算,中国农村各个部门,包括农业和非农业部门,吸纳的劳动力也大约是35%。也就是说,如果将35%的劳动力赖以就业的土地剥夺,中国的失业率将可能和南非的一样高。
 
第六章是和东亚的国家和地区进行比较,包括日本、韩国和台湾。在国内,和东亚进行比较的研究相对较多。比较的目的之一是认为中国未来的发展应该和东亚地区一样,也就是人口大量地从农业、从农村转移出来。
 
目前,在东亚这些国家和地区,农村的居住人口和农业劳动力的数量和西方国家例如美国是相当的。这个发现让很多学者很兴奋,他们认为东亚这些国家能做到,我们中国也能做到。但是,这种比较忽视了两个问题:
 
第一,人口大量从农村转移出来后,东亚国家的城市实际上出现了很多问题,可以说是过度城市化,包括大量的非正式就业人口、福利保障不足,等等。当然农村也出现了很多问题,这里就不细谈了。
 
第二,东亚的这种模式是建立在工业产品大量出口、农业产品大量进口的基础上的。说句更直白的话,这些国家的发展是和美国捆绑在一起的。
 
那有人说,我们也可以这样做啊,工业产品大量出口、农产品大量进口。确实,中国正在这样做。但是,我们再来看一下数据,就知道中国可能永远也复制不了东亚模式:
 
从工业品出口来讲,日本的人均出口量是中国的3.6倍,韩国是中国的7.5倍,台湾是7.8倍。中国的产品正在冲击全世界,如果我们的出口量提高到日本的水平,那后果可能就不是现在的贸易战了,而是要直接开战了。
 
从农产品进口来讲,中国的进口量也大大低于这些国家。日本、韩国、台湾的食物自给率现在在30%左右,也就是说,日韩台的大量城市人口是由美国及其他国家养活的。而中国虽然也进口了大量的农产品,但目前的自给率依然在80%以上。如果我们的食物自给率降到30%左右,那将对其他国家、对环境造成灾难性的影响。
 
现在回到本次讲座的主题。本次讲座是书中的第三章以及第四章的一部分。这两章重点讨论上世纪90年代以来出现的农村问题,以及中国政府想要仿照农业资本主义来解决这些问题的一些做法。本次讲座重点介绍这些问题是如何出现的,解决这些问题的思路又如何影响了当前的土地政策。

在这次讲座中我想主要解决这样四个问题:

问题一:为什么上世纪90年代突然出现了“三农问题”?而80年代的农村改革基本上被认为是成功的。【编者注:关于80年代的农村改革,有另一种叙事,可以参考:包产到户四十年,中国农村怎么样了?》
 
问题二:中国农村的土地制度从20世纪80年代到90年代基本上没有变化。为什么改革之初“一分就灵”、“一锄头刨出个金娃娃”的土地政策到90年代突然就失灵了?
 
问题三:上世纪90年代出现的“三农问题”对当前的土地政策及农业发展具有什么样的影响?
 
问题四:当前的城市问题和农村的不发展具有什么样的关系?或,“要想富裕农民,必须减少农民”的策略到底能不能奏效?

以往的很多研究,在讨论三农问题时,都是从农村和农业出发的,例如,人多地少、农村分化、集体经济、农村组织、乡村衰败,等等。这些研究很重要,也是很有说服力的,我的研究也是建立在这些研究的基础上。
 
但是,本次讲座要强调的是,农村的问题必须要跳出农村才能完全理解,特别是从上世纪90年代以来,城市偏倚政策对三农问题产生了深刻的影响。换句话说,城市偏倚给我们提供了一种新的思路和视角。

二、城市偏倚理论的含义及其在中国的应用

城市偏倚理论(urban bias theory)出现在上世纪70年代,主要代表人物是Michael Lipton和Robert Bates。可以参考 Michael Lipton在1977年出版的《为什么穷人永远是穷的:世界发展中的城市偏倚》(Why Poor People Stay Poor: Urban Bias in World Development)和Robert Bates在1981年出版的《热带非洲的市场和国家:农业政策的政治基础》(Markets and States in Tropical Africa: The Political Basis of Agricultural Policies)。 这两本书主要研究了第三世界,特别是不发达国家的发展问题,包括南亚与非洲国家。
 
城市偏倚理论的主要观点是农村的贫困与不发展以及社会的不平等是由偏好城市的政府政策与资源分配造成的,包括公共投入、基础设施、产业政策、税收政策、产品定价等各个方面。城市偏倚政策的产生是由于城市阶层的利益影响了国家的政策,同时政府官员、城市精英、资本家、城市工人阶级的利益趋于一致化。
 
城市偏倚理论挑战了两个当时很流行、现在还在流行的两个理论:
 
一个是现代化理论。现代化理论认为发展中国家农业的生产效率低下,劳动力过剩,所以现代化过程是将人口和劳动力从农村和农业中转移到效率高的城市资本主义部门中。代表人物和作品是刘易斯的二元经济理论。而城市偏倚理论认为,农村的不发达是由城市倾斜的政策导致的,而这些政策也不能使大多数农村穷人受益。由城市偏倚政策带来的城市化是虚假城市化,而不是真正的城市化。
 
第二个理论是马克思主义的阶级理论。城市偏倚理论认为,不发达国家内的主要差别和矛盾不是劳动与资本间的矛盾,或者说工人和资本家之间的矛盾,而是城乡矛盾。在城市,很多时候工人的利益与资本家的利益是一致的。
 
利用城市偏倚理论分析中国问题的中文文献较少,有一定的英文文献:
 
在中文文献中,最突出的代表是对在改革开放前计划经济时期农产品价格剪刀差的讨论。这个讨论一直持续到90年代末,之后很少再有讨论。剪刀差理论认为,苏联、中国及其他社会主义国家,人为地压低农产品价格,提高工业产品的价格,这样国家就能从农业中提取生产剩余来发展城市工业。
 
但是,关于剪刀差的讨论只涉及农产品价格的讨论,其争论的焦点也仅在于农产品价格到底定得是高了还是低了。而城市偏倚理论所涉及的面则要广得多。刚才提到它包括公共投入、投资、税收等多方面。
 
在英文文献中,关于计划经济时期是否存在城市偏倚政策,在上世纪80年代有一个争论。争论双方看到,一方面中国实行价格剪刀差,另一方面国家对农村也进行了大量的投入。争论中有一个观点令我印象很深刻,那就是认为当时的政策既有“城市偏倚政策”,也有“农村偏倚政策”。
 
抛开计划经济时期不论,我们现在来看第一个问题。农村改革在上世纪80年代基本上认为是成功的,为什么到了90年代却突然出现“三农问题”?
 
我们知道,改革初期农村经济获得了迅速发展。粮食产量增加了三分之一,超过了4亿吨。农民的收入快速增加,农村与城市的收入之差是缩小的。在1984年缩小到1.84,是建国以后最小值。另外,乡镇企业获得了迅猛发展,创造了中国农村发展的一个奇迹。
 
为什么这种成功到90年代不能为继,而且出现了严重的三农问题?从城市偏倚理论的角度来看,我们可以发现,这是因为在90代国家政策有了一个很大的转变:在80年代还不那么强烈的城市偏倚政策到90年代大大强化了;而且,在80年代,有一些政策是有利于农村,不利于城市的。
 
对城市偏倚政策的观察使得我们有必要对新中国的历史进行重新分期。流行的做法一般是分为改革前三十年和后三十年(当然,现在已经改革四十年了)。实际上,在农村发展上,80年代和改革前有很大的连续性,特别是80年代和70年代相比,在经济增长的趋势上有很大的连续性。对这个话题有兴趣的朋友可以看我的书,这里不深入讨论。
 
90年代是一个大的转折,标志性的事件是DXP的南巡讲话。在邓的讲话后出现了一系列的政策变化,中国的发展出现了非常严重的重城市、轻农村的趋势。国内的学者也看到了这种转折,大家比较熟悉的李昌平,写过一篇文章,叫《90年代的农村政策基本错误》,说的就是90年代出现的一系列不利于农村发展的政策。
 
那么为什么会出现这种转折?根据我的总结,学界对此有三种解释:
 
(1)杨涛和蔡昉的城市阶层反叛说。他们认为城市偏倚政策是为了对80年代末城市阶层抗争的回应。
 
(2)黄亚生的领导人城市精英说。黄亚生在《有中国特色的资本主义》一书中认为,在八十年代的时候,中央高层从农村工作出身的,比如赵zi阳、万li;90年代的新的领导者,比如江ze民和朱rong基都是城市的领导人。这两代领导人的经验和立场差别很大,所以会出现城市偏倚政策。
 
(3)第三种是目前比较流行的地方政府土地财政说,具体内容大家都知道,我就不详细说了。我相对支持第三种解说。

三、90年代以来城市偏倚政策的种种表现

1、固定资产投资及基础设施投资集中在城市

图1  农村和城市的固定资产投资: 1985-2000︱数据来源:《中国统计年鉴2009》

我们从图一中就可以看出,农村和城市固定资产投入之间的差距是在90年代之后飞速拉大的。

图2 农业和水利基础设施在基础设施投资总量中所占的比例︱数据来源:《农村统计年鉴2009》

同样的,农村的农业基础设施和水利基础设施在90年代存在一个很明显的低谷。农业基础设施占基础设施投资总量的比重在集体经济时期是非常高的,进入80年代之后,占比一直下降。一直到98年,长江流域发生了大洪水,对中央政府提了一个很大的警醒,投资比例才略有回升。

2、宽松的城市用地政策与严格的农村非农用地规定

在90年代的时候,城市拿地的速度是不断增加的;与之相比,农村的乡镇企业拿地却越来越难。我在调研的时候就发现,90年代的时候,乡镇企业基本上是拿不到非农用地指标的,这就限制了农村进行非农生产的空间。

3、城市偏倚的金融政策

农业银行虽然叫农业银行,但它在90年代的时候并不为农民服务。90年代打工潮的时候,农民辛辛苦苦在城市打工,挣到工资回老家存到农业银行、邮政储蓄银行当中,但是这些金融机构在农村只收钱,却很少向农村贷款。
 
黄亚生在《有中国特色的资本主义》中就提到这一点,在90年代,农村要向银行借贷是很难的。所以,农民工赚到的钱最后又通过银行回流到城市,并没有推动农村的发展。

4、日益增加的农村税费和市场化的教育与医疗

这一点我举几个数据进行说明:从1990年到1999年,农业税增加了3.8倍,同时期大量的城市工商业企业、外企却享受着优厚的税费减免政策;教育花费占农户总支出的比例从1990年的5.4%增加到2000年的11.2%;在医疗开支上,2002年与1992年比,住院费增加了3倍,就诊费增加了2.3倍。

5、以投资拉动的增长模式减少了内需,减少了对农产品的需求

我们甚至可以说农产品剪刀差在市场环境下不是减少了,而是增加了,因为这个时候农产品在市场都卖不出什么价格了。

四、城市偏倚政策的后果

在分析影响的时候,我们首先要知道中国农村不是铁板一块,不同地区有不同地区的特点,城市偏倚政策造成的影响也是不一样的。我把中国农村分为这样两类:
 
第一类:农业区,主要在中西部地区,依旧从事农业生产;
 
第二类:沿海农村和城市周边农村,比如我调研过的常州武进,那里的农村问题集中在乡镇企业上,而非农业生产。
 
对农业区来说,最重要的后果就是土地产生价值的能力减弱,从而导致了“三农问题”。主要表现为以下四点:
 
(1)农业土地价值的锐减:出现了大量因为零地租造成的土地抛荒现象。90年代,在农村租地很多时候是不要交地租的,因为土地已经不能给农户带来收益了。所以这里我们可以回答开始提出的第二个问题,中国农村的土地制度从80年代到90年代基本上没有变化。为什么改革之初“一分就灵”的土地政策到90年代突然失灵了?
 
(2)农村工业向沿海发达地区及大城市周边集中:1990年,10个沿海省份的农村非农产出占总量的49.1%,到1996年占63.6%,并且占70%的农村工业产出。
 
(3)打工依赖型经济的出现:农民依靠种地已经不能维持日常生活和家庭开支了,所以不得不外出打工。这说明农村的生产不能保证农村社会的再生产。
 
(4)粮食生产出现危机:大家从下图就可以看到,我国的粮食产量从1998年的5.12亿吨下降到2003年的4.31亿吨,减少了15.8%,粮食自给率在2016年也降到了85%左右。

图3  中国的粮食产量、粮食进口以及粮食自给率:1990-2017︱数据来源:国家统计年鉴

对沿海农村及城市周边农村来说,问题在于土地的所有权和使用权被剥夺。具体表现为下列三点:
 
(1)农村土地被大量征用,产生了大量的失地农民。从90年代至2000年代早期,失地农民的补偿方式由就业补偿变成了现在的现金补偿,造成了绝大多数失地农民的生产水平下降。失去土地之后,农民虽然获得了一定的经济补偿,但是又将面临失业的风险。
 
(2)农村工业用地被征用。这使得很多农村工厂关门,而新开的农村工商业主体由于拿不到非农用地指标而处于非法状态,随时可以被政府关停取缔,这限制了农村非农产业的进一步发展。
 
(3)房地产市场化,土地财政模式形成。这一点从下面这个图表就可以看出,土地出让收入占财政总收入的比重常年稳定在30%以上,高的年份甚至可以达到60%以上。

图4 土地出让收入及其在地方财政中所占的比例:2004-2016︱数据来源:财政部与国土资源部

五、城市偏倚政策对当前土地政策的影响

三农问题的出现并没有从根本上带来对城市偏倚政策的反思与纠偏,对三农问题的主流解释仍然是现代化理论。这种理论认为,三农问题的出现是由于小农经济的落后与低效,而要解决这一问题,必须实行农业的现代化。
 
怎样进行农业现代化呢?开始的思路是公司+农户,或者是龙头企业+农户;后来是进行土地集中,实行大规模的现代化生产。这涉及到开始提出的第三个问题,上世纪90年代出现的“三农问题”对当前的土地政策及农业发展具有什么样的影响? 我认为主要有这样三点:
 
(1)目前推行三权分置的土地政策,把以前的所有权和承包经营权分成所有权、承包权和经营权,目的就是要将土地的经营权从小生产者手中拿走,将土地集中到家庭农场或公司经营。根据现代化理论,这样做才能有效率,才能增加农业产值。
 
(2)三农问题带来的粮食产量下降,也让决策者相信,只有规模经营,特别是让农业企业来经营土地才能保证粮食生产。但实际上,我们近四十年来粮食产量的增长,是由小规模经营来实现的。我的预测是,规模化的粮食生产可能不会增加粮食产量,而且会减少粮食产量,因为小规模经营对土地的利用率更高。
 
(3)城市偏倚政策对目前土地政策的另一个影响跟农村的非农用地有关。在城市偏倚政策下,城市不断扩张,使得地方政府和房地产业想将农村的非农用地(宅基地和建设用地)流转出来,这就是当前规定的宅基地流转政策以及农村建设用地上市经营政策。
 
最后我们讨论一下开始提出的第四个问题:当前的城市问题和农村的不发展具有什么样的关系?或,“要想富裕农民必须减少农民”的策略到底能不能奏效?”
 
首先,城市和农村是紧紧捆绑在一起的,两者的关联集中反映在农民工在城市的遭遇。上世纪90年代末本世纪初,三农问题最严重的时候,也是城市里农民工最惨的时候。在实行了建设社会主义新农村之后,农村的情况有一定的改善,而城市里农民工的情况也有所改善。目前,城市里聚集了大量的农民工和其他低收入群体,就业不稳定,没有社会保障或者只有很少的保障,这和我们的农村不发展是有关系的。
 
其次,“减少农民才能富裕农民的提法”开始是由一些关注农村问题的学者提出来的。在现代化理论的影响下,他们通过实际的观察发现,农村人口过剩是农村不发展的主因。但有意思的是,这种提法得到了地方政府和房地产商的大力支持,这是因为这种提法与经营城市的做法相呼应。减少农民,地方政府可以到农村拿更多的地来经营城市;减少农民,就可以增加城市居民,就可以扩大城市房地产市场。所以,除少数几个特大城市外,所有的城市都在抢人、抢地。
 
同时我们看到,农民越来越不想要“被减少”,这是因为经营城市做法的本质是将大量的劳动者排斥在资本积累的过程之外,减少农民的结果不是富裕农民,而是增加城市贫困。这一点和城市偏倚理论也是一致的,因为城市偏倚理论认为,不发展农村,而将农村强行转移到城市中来的做法是虚假的城市化。

六、问答环节

问:为什么80到90年代土地的价值减少?
答:土地价值减少的直接原因在于公共投入的减少,这提高了农业的生产成本。比如,如果水利设施年久失修,就需要人力供水,生产成本就会变高。我们都知道,农民的净投入(包括种子、化肥、农药、劳动力投入、税收等等)和最后出售的农产品价格相减,就是农民从土地上获得的收益净值。在政府没有大量的公共投资,农产品价格又非常低的情况下,土地的收益和价值无疑是很低的。另外还要跟城市联系起来理解。90年代大力发展城市,农民工进城打工,即使收入不高也是现金收入。到了建设社会主义新农村,特别是农村税费改革之后,农民种田再也不用交税了,种田成本大大降低了,土地价值又有所提升。除此之外,农村土地的价值要提高,不能只局限于农业生产,还要发展非农产业。但是在90年代的时候,一方面农民很难从银行贷款,另一方面,农业用地又很难转换成非农用地,非农用地的指标都被城市拿走了,所以农村土地的价值很低。
 
问:能预测一下农村近一两年土地政策的变化方向吗?
答:最近这一段时间,土地政策不会有大的变化,大的方向还是在农业用地方面进行土地集中。现在讲土地确权,还要看到地方的差异,有的地方政府推行的猛一点,可能强制性的让土地流转;有的比较温和一点,不会强迫农民进行土地流转。中央的支农资金也会向土地流转方面增加,如果你的项目能带来土地流转,从小户向大户或公司流转,就更有可能获得项目资金。在非农用地(宅基地和建设用地)领域,现在宅基地已经放开口子,允许城市居民或者公司到农村拿宅基地。就看地方政府口子放的开不开,如果口子开的话,那么就可能会有到农村拿地修建娱乐会所等设施的现象。现在国家鼓励到农村修建养老设施,但地方政府也很有可能打着养老的名义将土地挪作他用。总地来看,农村的建设用地会减少。我看到《乡村振兴战略规划》里面有这样的表述“在必要的情况下可以审批农村的建设用地”。这就要看地方的具体做法了。农村的建设用地会向城市转移,因为城市资本、地产商盯农村非农用地这块蛋糕已经很久了,这个大方向是不会变的。
 
问:占老师对目前民营企业或者所谓新社会阶层进入乡村,有什么样的看法?
答:民营企业进入农村未必不是好事情。如果民营企业进入农村,不是把农村本地的劳动力赶出来,而是就地吸纳农村的劳动力,虽然这个过程中不可避免地存在剥削关系,但总的来看对农村发展还是有一定好处的。另外,还要注意环境问题,因为很有可能进入农村的企业是因为污染问题被城市排挤到农村去的。很多研究都表明,先污染再治理,完全是得不偿失的。
 
问:现在的土地流转过程中,村集体、乡镇政府、农户和承包商之间的利益分配是怎样?不同主体之间的博弈呈现一种什么样的状态?
答:这是一个很好的问题。首先,利益的产生有两个方面的来源,一个是经营土地本身的产出,也就是种植的农作物带来的收益。另外一块不能忽视的就是国家的项目资金,很多承包商盯的不仅仅是土地产出,看的还是国家的项目资金。这样再来看收益分配,我们就会发现,农户在土地流转中有一定收益,是小头的。村集体、承包商和乡镇政府一起瓜分国家项目资金,这一块的收益到底有多大,要具体情况具体分析。这是一个值得调研的问题。
 
问:资本下乡对农村是利大于弊,还是弊大于利?
答:如果这个“资本”不是强制性地把农村人口赶出来,而是在当地创造就业机会,给当地人自主创业创造条件,那么也会带来良性的效果。当然恶性的效果也是非常有可能的,如果是一些龙头企业、房地产企业去农村拿地,它们并不能创造就业岗位,甚至他们的真正目的可能就是获得国家的一些扶持资金。在这种情况之下,农民被强行地从土地上剥离出来,无法获得就业和生活保障,那么不利影响是非常大的。所以我们也不应该一概而论。我们要区分小的资本和大的资本,小的资本没有话语权,所以必须跟农民和村集体妥协,反而能够造福地方。大资本面上好看,但是很多时候对农村的发展是有害的。
 
问:我国非农建设用地将不再继续“国有”是进一步私有化了吗?
答:这个首先需要介绍一下背景,以前我们农村的建设用地进入市场必须要经过政府的征地才能实现,也就是必须国有化才能进入市场。现在中央已经开了口子了,农村的集体建设用地可以直接入市。最后到底怎么实施?会带来什么后果?还需要很长一段时间的观察,但有一点可以肯定,地方政府肯定不会放过从这里切蛋糕的机会。至于私有化的问题,就看你怎么定义私有化,虽然目前城市用地是国有的,但房屋可以在市场上自由买卖,能够获得收益。虽然土地在性质上还是国有的,但土地的使用权实际上已经可以看作是私有的了。如果农村的集体建设用地也可以进入市场自由买卖的话,那我认为情况也会和城市也差不多。【相关阅读:“财产权”是救城市,还是护农村?:谈《土地管理法》修正案草案
 
问:农民对自身的状况有没有清晰的认识?农民能不能有所作为?
答:(1)毫无疑问农民都是有一定的认识。以农民工短缺为例,中国农民工短缺问题是在2003、2004年出现的,这两年恰恰就是社会主义新农村建设开始的时候。所以我们就看到,一旦国家对农村的建设有所倾斜,农民立刻就会有所反应。另外一个例子,1992、1993年中国的粮食产量下降了,当时一个美国人写了一本书叫《谁来养活中国?》, 1994年国家就对农产品进行了大幅提价,提价幅度达到80%,粮食产量随后就上去了,所以一有变化农民就会有灵敏的反应。(2)农民的作为也是非常大的。首先,农民是我们80年代经济腾飞的主体,乡镇企业都是农民自己搞起来的。我在江苏调研的时候发现,那里的农民企业家脑子非常聪明,在经济发展方面做出了很大的贡献。第二个,农民的抗争也会产生一定作用。90年代,城市偏倚政策造成农村土地价值产出降低,农民就会用脚投票,带来土地抛荒、粮食产量下降的问题,国家最后就不得不出台一些维护农民利益的政策。再比如说征地政策,拿本世纪初的征地政策和现在的征地政策进行比较,我们就会发现,政策实际上是越来越偏向农民的,赔偿标准越来越高,就是因为农民不断地抗争,甚至自杀,迫使政府做出很大的让步。当然这种让步还是远远不够的。
 
问:请问占老师,我们知道有很多的国际机构,比如乐施会、农村发展研究所、温洛克等等都长期致力于帮助农村发展,您认为他们的帮助大吗?适合中国的国情吗?西方国家有什么好的经验值得我们学习呢?
答:我很欣赏国际机构的两种做法:一个是对性别平等的强调,比如《土地管理法》中强调妇女应该享有平等的土地权利,我认为中国政府的这种做法是受到它们影响的;另外一个是环境问题,很多环境问题都是国际机构的不断努力之下暴露出来的,迫使中国政府在环境政策上有很大的改变。所以我认为国际机构对中国的发展有很大的好处。现在国家管得这么严,固然在意识形态上有一定原因,但是把它们都赶出去是没有好处的。当然,中国性别平等的进步绝不是国际机构一方面的努力带来的,妇联和很多农村妇女自发的抗争也是一个很大的动力。事实上,我们国家男女平等的程度是比较高的,这其实是社会主义的遗产,毛时代的时候就鼓励妇女出门工作,那时候常说“妇女能顶半边天”。改革开放之后,性别平等是有倒退的,比如女性被商品化的问题就很严重。
 
问:老师如何看现在很多农民生活在农村,工作在城市的现象?
答:这和城市偏倚政策是直接相关的,因为农村没有足够的就业机会,农民最后就只能往城市跑。再比如教育问题,农村没有一所好学校,子女要接受良好的教育就只能进城,而这种教育的不平等现在来看是在不断加剧的。但是,即使是进了城的农民工,也分享不到资本快速积累产生的收益,反而承担着高昂的生活成本(住房、医疗、教育)。这种现象带来了很多社会问题,包括留守儿童问题、留守老人问题。
 
问:近些年很提倡“生态文明”思想,很多乡镇开始打旅游牌,建设“美丽”乡村。请问老师“生态文明建设”“旅游经济”是否有希望帮助农村振兴?
答:生态建设是近几年来一个非常大的进步,生态建设是非常必要的。比如有机农业的生产,既可以保护环境,又可以增加土地的产出,让农民增收。搞旅游当然也有好处,给农村创造就业机会,给农民带来现金收入。但并不是所有的农村都可以这么搞,城郊和旅游资源比较丰富的地区才能搞起来。总的来说,中国的农村应该多样发展,因地制宜,有什么资源就靠什么发展。另外,农村不能只靠农业,一定要重视非农发展,提高了土地产出,才能让农村真正地发展起来。
 
问:前几天中央经济工作会议提出的让一亿农民进城,是否在为土地被“剥夺”的农民入城做准备吗?
答:“一亿农民进城”的说法不是最近才有的,实际上2013年的时候就有,《2014-2020国家新型城镇化规划》的目标就是到2020年让一亿农民进城。这里讲一个轶闻,我们国家的做法一般都是中央定一个目标,然后让地方政府来报计划。中央将“让一亿农民进城”的目标通知给地方政府,地方政府将农民进城的计划上报中央。最后将地方这些数据加起来的总数是: 34亿!这就说明实际上中央政府制定的很多目标基本上都是比较温和,措辞严谨的。但是地方政府却都是迫不及待地让农民都进城,这就跟城市偏倚政策有关,因为地方政府经营城市才有财政收入,GDP才会增长,房地产商无疑也乐于看到这种现象。我的感觉是,中央开一个小口子,只要对地方政府有利,那地方政府一定会撕成一个大口子,之后中央再发文件进行约束。所以在分析这个问题的时候,要看到几个方面的力量博弈,应该说现在中央政府已经意识到房地产市场难以为继,经济下行、贸易战、地方债务等问题风险加剧,这些都使得中央政府不敢激进地推行他们的政策,所以中央政府目前可能还是想小步快走,地方政府却是要大步快走。我们还要看到农民自己的力量,以及学者、NGO组织的努力。正是靠着农民自己不断地抗争,才能够保证现在大部分农民还享有土地的使用权、承包权、经营权。根据统计数据,目前中国土地的规模化程度还远没有拉美、南非那么高,这和农民自身的努力是分不开的。所以我们要分析不同的利益主体之间的博弈。
 
问:请问老师如何看待合作社?
答:合作社如果能真正做起来,会是一件非常好的事情。从城市偏倚政策来看,合作社发挥了两个好处,第一、合作社能够提高土地产出;第二、共同经营、共同合作可以加强农夫、村庄的力量,从而提高乡村在市场经济中的地位。合作社的另外一个好处就是能够整合资源,促进发展。回顾80年代,江苏地区乡镇企业的成功发展,一大原因就是因为村集体、合作社的组织形式能够把所有的资源进行整合,提高了生产能力。我在江苏一个村调研的时候了解到,该村的村支书就对技术人员说,你们可以放心大胆的尝试新产业、新技术。搞成了是好事,搞不成也没关系,因为村集体本身已经有一定的积累,损失算集体的,不会损害个人的利益。此外,合作社不能仅仅集中在农业生产领域,还应该涉足养殖业以及非农生产领域,这些领域都可以以合作社的形式开展。
 
问:请问老师如何看待扶贫政策?这些政策是不是真正地发挥了作用?请问占老师,一些机构组织的一些扶贫项目,真正的受益人却没有真的受益,您是怎样看待这些项目的执行者的呢?
答:扶贫政策从80年代开始提出,90年代大力推行。在实践中,这些政策到底能不能解决贫困问题一直是大家的关注点,所以这不是一个新问题。世界银行提出过targeting的说法,其实就是“精准扶贫”的意思,也就是说政策一定要落实到个体农户、个人身上。但是具体到可操作性问题,我们就会发现精准到人、到户的扶贫,并不是最有效,最高效的,因为为了确保最后的扶贫资金落实到每一个人身上,就需要很大的行政成本,地方官员要填写海量的表格,执行过程中对扶贫资金本身就是一种浪费。其实以乡、镇为单位的扶贫,进行更高层面的统筹规划才是更好的选择。我的观点是完全杜绝扶贫资金的不恰当挪用是不可能的,很多国际机构在统筹资金的时候,就会主动把一部分资金划拨为工作经费。
 
问:现在中国农村地区非常流行基督教,为什么会出现这种情况?
答:(1)首先,这跟农村的发展问题密切相关。在农村流行的基督教有一个口号,就是信教能够让你的身体健康,为什么这个口号的吸引力这么大?就是因为90年代之后,医疗市场化,农民自己看不起病,农村的医疗设备又很落后,所以不仅仅是基督教,还有气功以及其他一些小的派别的流行,都跟农村卫生问题直接相关。(2)其次跟乡村凝聚力的瓦解有关。我们知道集体化时期,共产党在农村有非常大的号召力,集体很有凝聚力。我前几年去农村调研,发现有的农民依旧自称社员。这就说明,以前乡村的凝聚力很高,“大包干”之后把农村原有的组织全部打散,彻底否定了之前的做法。“致富就是英雄”这类原则成为唯一的原则,人们的心灵极大空虚。但是人又是需要这种归属感的,如果他们无法从村集体、家庭这些渠道中获得,基督教会就会显得有很强的吸引力,每周聚会的时候大家都互称兄弟姐妹,更容易获得归属感。(3)我并不认为所有农村基督教都是有问题的,宗教有它的积极作用。我调研过赤峰的一个村庄,那里有一个具有百年历史的教堂,这个为村庄的发展起到了一定的积极作用,所以不能完全将宗教视为洪水猛兽。
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