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为啥土地承包期延长,高价值土地反而频频被撂荒?

2018-1-13 21:36

原作者: 桂华 来自: 三农中国网
食物主权按:

在刚结束没多久的19大上,习大大明确提出“第二轮土地承包到期后再延长30年”。有人说这是给农民吃了一颗定心丸,可以让农民安心搞生产或流转获取收益;也有人说眼下的形势是农民大都不愿意种地,再延长30年还有什么意义。好像都有道理,但也好像都难以让人信服。
 
答案还要从现实与实践中来找,本文作者调查发现,近些年不少地方的土地都处于撂荒或半荒状态,尤其是大城市郊区更为严重。其中一方面原因是当今农民种地收入低而更愿意出去打工,另一方面的原因是集体对于土地权利的虚化导致土地不能被有效利用。此外,“生不增、死不减”的土地确权政策,更为之后的土地利用矛盾埋下伏笔。
 
在我国社会主义历程中,农村土地归集体所有和经营也是不乏经验的。当今刘庄、南街等集体村庄的发展与村民的幸福生活让很多群众羡慕;而很多分田单干的村庄却问题重重,甚至连“精准扶贫”都难以解决。与其让农民在资本主导的市场经济下单打独斗,不如强化集体所有权让农民重新走向合作。


一、大城市城郊土地撂荒更加严重

当前农村土地低效利用问题的表现是土地抛荒和土地季节性抛荒。土地全年抛荒在丘陵山区相对严重,平原地区以季节性抛荒为主。这与山区和平原的生产条件不同有关。还有一种地区性的差异是,一般农村与城市郊区农村在土地利用效率上的差异。
 
近年来,我们多次调查武汉的农业经营问题。如果是有心人,下次乘坐高铁途径武汉时会发现,一旦进入武汉郊区范围,到处都存在着土地抛荒现象。与周边一般农村地区相比,武汉城市郊区的农村的土地抛荒更加严重。前几年,媒体曾屡屡曝光武汉市周边土地撂荒现象,武汉市政府压力很大,下面的一些区县政府拿出财政资金补贴农户,凡是解决土地撂荒可以获得大约200元/亩的补贴。

武汉撂荒地,来源:长江商报

最近,我们又到武汉市下面的一个区调查,发现土地撂荒问题依然严重,很多土地要么是种树,要么是长草。工商资本流转土地之后,要么是套取政府补贴之后向小农户转包,要么是荒废、半荒废。
 
按理说,越靠近城市的土地价值越高。在不改变土地用途的情况下,城市郊区土地可用于生产蔬菜水果,向城市提供生鲜产品,生鲜产品比大田粮食作物的经济价值更高。武汉市的情况则反映,城市郊区的土地利用效率更低。
 
城市郊区的土地利用率更低,这并不奇怪。原因是,与一般中西部农村相比,城郊地区存在更多的就业机会。不仅年轻人很容易在附近工业园区找到工作,而且六七十岁的中老年人也很容易找到类似保安、清洁员、绿化工等临时就业。我们在武汉郊区调查,当地的老年人到村庄附近的蘑菇种植基地打临工,工钱是10元/小时,类似的工作机会很多。
 
中西部农村的青壮年流向城市之后,中老年人和妇女只能务农,除种植条件特别差的山区土地之外,土地基本被利用。尽管与过去相比,土地利用率降低,但是全年抛荒却是少数,能种的土地基本被种上。
 
城郊地区则不同,城郊的大量非正规就业机会将老人、妇女等半劳动力都吸纳,农民从事农业生产的积极性不高。武汉郊区的农民说,我们打一天工胜过种地几天,并且还没有种地辛苦。打工轻松,且报酬高,土地自然没人种。
 
另一方面,城郊地区农民存在着土地被征收的预期。通常是换一个领导换一个城市发展思路,便又换一个城市规划。身边发生的、看到的和听到的征地拆迁“一夜暴富”的例子,将城郊地区农民的胃口吊的高高的。
 
武汉市新市委书记调任不久,就提出了建设武汉长江新城的发展目标,要在汉口、武昌、汉阳三城之外,建设第四城。武汉长江新城号称“武汉的雄安新区”。武汉是出了名的大,大武汉这下是要更大了。我们所调研的一个武汉郊区村庄,距离汉口城区一二十公里,当地老百姓听说被纳入新城建设范围,村民说长江新城远期规划500平方公里。
 
新书记的规划,让当地老百姓燃起了拆迁征地致富的梦想。新书记一来,一个300户的村庄已经有50户向村委会提出申请房屋翻建,这是为未来的拆迁做准备。
 
城郊地区的土地低下利用,更加突出地反映土地生产性与土地财产性的矛盾。在充分的就业机会下,城郊地区的人地分离程度更高,另一方面是,农民在财产性层面对土地的高度依赖。受城市的辐射,城郊地区的土地被征收的可能性大,土地财产性更高,农民对土地权利更看重,对土地的“占有”欲望更强烈。在土地被征收变现的预期下,城郊农民更不会放弃手中的权利。城郊土地财产性更高,对土地生产性的损害更大,土地占有和土地利用的张力更大,我国农村土地制度存在的一般矛盾在城郊地区被放大。

二、“生不增、死不减”的副作用

城镇化会改变劳动力配置,也改变农业经营形态。农村劳动力流出农村,倒逼土地资源重新配置。过去五十年,这个历史过程在日本和我国台湾地区已经发生过。建立与城镇化相适应的土地制度,关键是实现劳动力与土地生产资料的有效结合。
 
我国的城镇化存在地区间不同步。东部沿海地区的城镇化起步早,如长三角和珠三角地区,在上世纪八九十年代已经实现较高水平的工业化,农村劳动力大规模流出农业。中西部地区的城镇化和工业化起步晚,大规模的农民工流出现象发生在新世纪以后,本地工业化、城镇化也发生在最近十多年。
 
我国农村土地制度在第二轮土地承包前后发生重大变化。第二轮土地承包之前,农村土地承包经营方式比较灵活,各地具有自主选择土地承包方式的政策空间。第二轮土地承包之后,国家一刀切地推行“生不增、死不减”政策,并规定土地承包期30年不变,严禁集体调整土地。这一政策思路变化,为之后的土地利用矛盾埋下伏笔。
 
“生不增、死不减”政策最早源于贵州湄潭地区。八十年代后期,贵州湄潭被列入全国农村改革试验区,试行农村土地承包“生不增、死不减”做法。只经过短暂的四五年试验,就于九十年代初期被写入中央文件,随后成为第二轮土地承包的一般政策,向全国推广。实际上,在第二轮土地承包之前,各地存在多种形式的土地承包经营方式。比如山东地区的“两田制”、长三角地区的集体经营、珠三角地区的土地股份合作制等。
 
长三角和珠三角地区的工业化水平走在全国前列,九十年代自然选择的集体经营和土地合作制,都较好地解决了农村劳动力流出后的土地利用问题。集体经营和土地股份合作制的共同特点是,虚化个体农户对土地权利的控制,将土地经营使用权收归集体,并向新型经营主体重新配置。在国家没有实施强制政策的情况下,经济发达地区自发地探索与本地情况相适应的土地制度形式,促进土地资源与生产经营者结合,实现土地高效利用。
 
目前上海农村推行的“家庭农场”、苏南地区推行的“土地换保障”等,都是消灭一家一户对土地的分散控制权利。城镇化先发地区的做法表明,经济越发达、工业化和城镇化程度越高,个体对土地的控制权越弱和集体对土地的控制权利越强,土地利用效率就越高。
 
问题是,第二轮土地承包经营以后,国家强制推行的“生不增、死不减”政策发端于贵州湄潭地区,并且贵州湄潭的改革试验也是在未得到充分论证的情况下,就匆匆忙忙变成国家政策。贵州湄潭属于落后地区,属于工业化、城镇化的后发地区。将后发工业化地区的做法向全国推广,不仅与先发地区的做法相冲突,而且与之后的农村形势演变不适应。
 
近年来,我们在珠三角和长三角地区调查,当地基层工作者在落实土地确权工作时感到特别棘手。这些地区的土地资源已经高度集中,再开倒车,反过来实施“确权确地确四至”,不仅毫无意义,而且人为制造不必要的矛盾。
 
对于广大中西部地区来说,2000年以后,全国的工业化趋势加速人口流出和本地城镇化,“生不增、死不减”做法的不适应性日渐凸显,陷入前面所说的土地生产性与财产性矛盾。
 
国务院经济发展研究中心的一份调查表明,就算是贵州湄潭地区的农民也有90%以上支持土地调整。贵州湄潭农民在生产中遭遇的是实实在在的土地细碎化带来生产不便利,至于学者所说的产权激励,农民倒是没有切身的感受。
 
以“生不增、死不减”为核心的第二轮土地承包政策,实质是削减集体所有权,譬如严格限定集体调整土地、剥夺集体收取土地承包费的权利、推动土地承包经营权物权化,等等。通过一系列的改革,集体的土地权利基本虚置。
 
第二轮土地承包政策是“分地”的逻辑,在不改变所有权名义的情况下,将土地分给农民。然而,同一时期,城镇化推动农民离开农业,农民作为土地的权利主体从农业生产者变成财产主体,土地承包经营制度违背了促使生产资料与劳动者结合的制度初衷。
 
当前出现的土地低效利用问题,反映的是土地与劳动者的错位配置矛盾,农业生产者不占土地权利,占有土地权利的人已经进城,土地制度改革制造出一大批“不在村地主”。

三、总结

农村土地属于集体所有,集体所有的本质是土地作为农业基本生产资料属于劳动群众所有。在集体所有制下,农民与土地的关系属于劳动关系,而非财产性关系。也就是说,农民通过向土地投入劳动来获得收入,不能通过“占有”土地来获得收益。取消剥削,实施按劳分配,是社会主义制度的基本要求。现在土地制度改革流行的话语是,将土地变成不从事农业生产的“农民”的财产权,从事农业生产的真正农民向那些“不在村地主”缴纳高昂租金,土地权利成为“不在村地主”摄取农业生产剩余的工具。
 
这既不利于土地利用,也无益于社会公平。

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